通过立法明确高速公路特许经营协议的内容

问题四：高速公路特许经营协议内容的缺失。

1．立足中国现状研究问题四

如前所述，高速公路特许经营协议是多种关系的结合，这其中既有行政授予的内部法律关系，又有特许经营的外部法律关系，这其中主体包括行政机关、高速公路特许经营权人、第三人。在内部法律关系中，行政机关通过采用“行政合同”的方式授予了某个市场主体特许经营权，行政机关对特许经营权人的监督也是行政监督。而在外部法律关系中，特许经营权人与市场中第三人形成的法律关系属于民事合同。而在外部法律关系中，特许经营权人与市场中第三人形成的法律关系属于民事合同。如果行政机关随意撤销对于特许经营权人的特许经营权，或者特许经营权人没有完全履行自己的义务，双方都可以基于特许经营协议而采取法律途径维护自己的权益。但我国的法律法规只是规定了特许经营权的转让应该签订转让协议，但却没有对协议的内容作出规定，这既可能造成政府权力的滥用，也有可能造成受让企业权利的膨胀。

2．基于中国问题研究借鉴国外法律制度

这些方面，日本和意大利高速公路特许经营协议的法律制度相对完备。如日本的高速公路公司与高速公路保有及债务偿还机构签订的道路事业经营协议包括10个方面的内容，分别是：^[20]作为经营对象的高速公路路线名称；②新建、改建和修缮工程的内容；③关于债务协定；④与灾难恢复有关的内容；⑤无息贷款与还款计划；⑥租赁资产的内容、租金和租赁期等；⑦收费与收费期限；⑧确保公司对高速公路的管理保持适当水平的相关事项；⑨机构促进公司对高速公路的新建、改建、维护、修缮和其他管理费用的节约的相关事项；⑩协议的变更和其他事项①。任何改革都是有阻力的，改革不可能一改到底，所以改革要想取得目前的成功，就必须做出妥协。从上述内容中可以看出，日本道路公团的改革是在建设与管理中引入民营化因素，但还是存在许多行政干预成分，毕竟高速公路具有公共性。

意大利高速公路特许经营协议的内容，其中主要包括以下几点：

第一，国家依照有关法律授权高速公路股份公司，在一定的期限内（一般为30年）对公共事业工程项目筹资建设并独立进行经营管理。

第二，政府依照法律与“特许公司”签订合同，明确责、权、利，授权特许公司建设和独立经营管理高速公路，核定经营期满后，公司将该高速公路交回国家。

第三，“特许公司”负责筹集资金、工程建设及通车后的收、管、养、经营、还贷全过程。

第四，政府视建设情况可一次性或分期投入30%的资金，其余部分由公司向银行和私人借贷，国家对公司债务予以担保。

第五，国家对建设用地的征用给予优惠。

第六，政府确定收费标准，收取车辆通行费，用以维持正常的养护维修和管理活动、还本付息、股东分红、税金及投入新建高速公路。

3．符合我国法治实际的解决方案

笔者认为高速公路特许经营协议应该涉及“特许经营范围、经营期限以及经营形式；工程设计、开发、施工管理细则，制定明确的公路养护标准；制定出明确的收费指标以及成本回笼步骤；高速公路运营权的转让和终止细则；政府在协议中的担保作用以及政策支持；特许经营到期的转接、移交细则；约定双方必须承担的责任和义务；协议变更、产生纠纷时的法律参照文本；发生纠纷时的解决方式。”明确特许经营权授予人和特许经营权人的权利和义务，政府作为特许经营项目的控制人和出让方，可以决定是否出让高速公路特许经营权，以什么方式出让，决定出让的时间，决定受让方收取的通行费标准和对特许经营权人监督等权利。同时特许人也负有不再重复授予特许经营权，保障特许经营权人权利，协助特许经营权人保障公路通畅等义务。特许经营权人享有在规定期间规定地点收取费用，对破坏公路设施的侵权人请求赔偿等权利。特许经营权人负有保障公路通畅，对公路设施养护，接受政府监督，出让期满，协助办理转移手续等义务。

我国《收费公路管理条例修正案征求意见稿》对高速公路特许经营协议的内容做出了比较详细的规定，其中第四项规定“经营性公路实行特许经营制度，其建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者，选定的投资者应当与相关交通运输主管部门签订特许经营协议。特许经营协议应当包括特许经营的标的；对收费公路的养护管理、服务质量、信息公开等主要责任内容；批准的收费期限和收费标准以及调整的具体方式；确定的合理回报率；收费权益转让的有关要求；收费期满后的公路移交手续等内容。特许经营管理办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定”。《收费公路管理条例修正案征求意见稿》第四条中规定“经营性公路实行特许经营制度，其建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者，选定的投资者应当与相关交通运输主管部门签订特许经营协议。特许经营协议应当包括特许经营的标的；对收费公路的养护管理、服务质量、信息公开等主要责任内容；批准的收费期限和收费标准以及调整的具体方式；确定的合理回报率；收费权益转让的有关要求；收费期满后的公路移交手续等内容。特许经营管理办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定”。笔者认为，如果最终定稿时，这两条如能保留下来，关于高速公路特许经营协议内容的法律制度将较之从前有所完善。