新城市化过程的利益诉求困境

二、围城中的农村：新城市化过程的利益诉求困境

城市化也称都市化或城镇化。一般来说，城市化是由第一产业为主的农业人口向第二产业、第三产业为主的城市人口转化，由分散的乡村居住地向城市或集镇集中，以及随之而来的居民生活方式的不断发展变化的客观过程。通常以城镇居住人口与总人口的比值，代表城市化的发展水平。^[27]30多年的改革开放也是我国城市化和城镇化高速率推进的时期，这一转变带来了城乡社会的巨大变化。中国社会源于农耕文明，绝大多数人口以从事农业为生。在很长的历史过程中，“农村包围城市”是基本的常态，一个个城市散落在大片的乡村之间，犹如璀璨夺目但又孤独飘零的岛屿。然而，今天的中国展现了一种颠倒历史的社会景观，这就是“城市包围农村”。学者们用不同的术语对之描述刻画——“半熟人社会”、“新乡土社会”，以及“半城市化”、“逆城市化”，等等。不过，最为深刻的变化也许是社会利益的分化与利益诉求的分歧，和伴随而来的不同群体的多元利益诉求，“诉诸权利”过程的复杂利益建构，以及利益竞争和博弈、矛盾和冲突。迄今为止，其间始终贯穿着一种深刻的危机，即促成基本一致的公共意愿和社会共识往往是十分艰难的过程。

（一）城市化的“双刃剑”效应

城市化被喻为一把“双刃剑”，在给城乡社会添加活力、带来机遇的同时，也给城乡社会带来了诸多挑战。这一过程导致了城乡社会的剧烈变迁，埋下了各种社会现象及其后果的逻辑线索：数十年来一直持续的农村劳动力外流和“乡村空巢化”，外来务工人员家庭婚姻问题、农村家庭婚姻问题、留守老人和留守儿童、城市流浪人员，以及乡村治理的困境及生活秩序的艰难重建，等等。与此同时，城市社会也深受各种社会问题的困扰，如环境污染、交通拥堵、资源短缺、社会治安形势恶化、违法犯罪活动增多等，一些城市已成为民生问题集中的重要区域。事实上，许多民生问题本身是城市化造成的，如“就业难”、“交通难”、“出行难”、“停车难”、“上学难”、“看病难”、“住房难”等，已是许多城市难以根治的顽症。如何学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居，拥有安全感，安居又乐业，几乎是各个城市都必须应对的挑战。

新一轮城市化过程的“被迫城市化”更为凸显。2008年3月，美国次贷危机引发了西方世界的金融危机，后迅速向其他国家和地区蔓延，终于在西方世界导致了一场经济危机。欧洲债务危机即欧洲主权债务危机，是指在2008年金融危机发生后，希腊等欧盟国家所发生的债务危机。我国政界和学界逐渐认识到，这是一场严重的、较长期的世界性萧条，需要进行更具有战略性的政策考虑，以达到相互联系的几个目标：一是创造长期内需，二是优化经济与社会结构，三是抑制和释放过剩产能，四是使中国现代化登上一个更高的历史起点。这个战略方向就是城市化。从各种预测来看，大概会在2012到2013年期间，中国的城镇化水平就将达到并超过50％，这个意味着在中国的下一个五年规划——“十二五”期间中国城镇化会出现一个历史性的转折。^[28]随着我国越来越多的人口居住在城市地区，城市空间的规模也急剧扩张，城市问题亦将日益严峻，城市民生难题的压力会不断加大，这种现实促使我国城市化必须走向一个“历史性转折”。新一轮城市化一方面可以使国际金融危机及国内现实问题得到缓解，另一方面也会导致“被迫城市化”问题的凸显。

（二）“半城市化”与“半融入”和“不融入”问题

根据中国社会科学院的报告，2006—2009年每年新增城镇人口1500万，2000—2009年，城镇化率年均提高1.2％。根据2010年底的数据，中国城镇化率为47.5％。^[29]根据中国社会科学院于2011年12月发布的《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城镇化率超过50％，标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，是中国现代化进程中的一件大事。同时，学界也关注着这一趋势的另一面。河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平认为，现在的城市化是“两要两不要”：要农民工的劳动力不要农民工，要农民的土地不要失地农民。农民进入城市而不能享受市民待遇，这样的城镇化率没有意义。去除没有享受市民待遇的人群，现在的城镇化率估计只有40％。^[30]

在城镇化率的讨论中，提出了农村户籍人口的“半城市化”和城市融入问题。如中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，目前的城镇化率存在“虚高”现象，有10％～12％的城镇人口是农民工及其家属，他们仅在统计上被归入了城镇人口，实际上并没有真正享受市民待遇。有研究者指出，中国城镇化有很多虚假的成分，大量流入城市的农民、农民工并没有真正融入城市，城中村比比皆是。中国城镇化的真实比率应该降低10个百分点。^[31]但研究者亦认为，尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态，这使城镇化率达到50％的判断有些勉强，但城市化水平快速提升已是不争的事实。^[32]

目前，新一轮城市化反映出的农村户籍人口“半城市化”状态与“半融入”和“不融入”问题已经成为多学科的研究热点。关于农民、农民工如何融入城市社会，已成为当前学术界、传媒及政府政策研讨的热门话题，2011—2015年实施的国家“十二五”规划在城镇化管理部分专门提到了农业转移人口如何逐步转为城镇居民的问题。所以，农民、农民工的城市融入或社会融入，已经成为中国当前改革与发展中的重要议题。^[33]

（三）“三分天下”：南海区人口格局与利益格局

随着我国城市化进程近年来的提速，“半城市化”、“半融入”与“不融入”也愈加突出。在南海，上述现象表现出很特殊的地方色彩，不仅有农村户籍人口“半城市化”、“半融入”与“不融入”问题，甚至还有“逆城市化”问题。在上面这组现象中，在南海区人口格局的表层之下，是社会利益格局及其深层的制度因素。

理解南海问题和南海区本轮改革的“新政”，必须深入把握南海的现有人口格局。南海区1073.82平方千米，辖有两街道六个镇。相关资料显示，南海区整个户籍人口有120万人，常住人口达256万人。^[34]据此推算，外来人口应该为136万人。从制度设置的角度看，户籍制度作为第一道分界线，划出了户籍人口与非户籍人口、“本地人”与“外来人”的分界线。这一分界线也呈现了南海近年来的人口常态：在该区256万常住人口中，“本地人”少于“外来人”，即所谓户籍人口与非户籍人口的“倒挂”。“倒挂”在南海区是一种普遍现象，如西樵镇的大桐堡村常住人口13.9万人，流动人口约7万人。尽管户籍制度划出的“本地人”与“外来人”的分界仅仅是一个浅层区分，但这道分界线划清了两大群体的利益和权利区隔。不过，我们经过观察发现，“本地人”与“外来人”这两个群体的利益纠葛，还不是左右南海区“逆城市化”和“半城市化”的关键因素。

进一步分析南海区的户籍人口资料，可以将南海区的常住人口大致分为三个部分：一是农村户籍人口，二是城市户籍人口，三是外来人口。重要的是，南海人口的三大群体大致上勾勒出了“三分天下”的利益格局。在该区120万总户籍人口中，农村户籍人口约为73.7万人，这部分人口超过了总户籍人口的一半，但在整个256万常住人口中仅占28.8％，比1/4多一些。按照农村集体股份合作制，拥有农村户籍的73.7万“乡下人”，是享有股份分红的一个利益群体，每年按时按点，都能“有钱分”。其余的46.3万城市户籍人口和136万外来人口的共同点在于，他们都不是农村集体股份合作制的“体制人”，均属于“没钱分”之列，是不享有股份分红权利的两个利益群体。因此，农村集体股份合作制作为第二道也是更深层次的利益和权利分界，划分了享有股份分红与不享有股份分红的两大利益群体。与户籍制度造成的利益和权利划分相比，农村集体股份合作制涉及更多、更深、更大的利益和权利分野，这道分界线因而更为固化、僵化、难以逾越，有时甚至不可逾越。

由此可见，户籍制度与农村集体股份合作制这两大制度性因素，共同构成了经济利益和社会权利的分界线，首先将南海区人口划分为“本地人”与“外来人”两大利益群体，形成了“本地人”与“外来人”的利益壁垒。同时，这道经济利益和社会权利的分界线对“本地人”群体又做了再次划分，将其分成了两个不同的“本地人”群体：一个由本地农村户籍人口组成的，享有股份分红的“本地人”群体；另一个是由本地城市户籍人口组成的，不享有股份分红的“本地人”群体。这就造成了“本地人”群体的社会利益权利的破裂。

在南海区，户籍制度与农村集体经济制度采取了更为具体的地方性表达，通过农村户籍与集体股份合作制建立的利益和权利区隔，在整个本地户籍人口中划出了两大利益群体的区隔，从而促使三大人口群体的利益分化进一步锐化，也促使本地户籍人口在更为复杂的利益纠葛中不断破碎化——这一总体趋势确定了南海区社会利益格局的基本底色。

（四）围城中村落的城市化抗拒

在初到南海的外来人眼里，南海是一座地道的南方城市——整洁、幽静、典雅，还有终年飘逸的花香和绿色，从眼前的城市景观很难察觉到乡村的气息。然而，如果对这座城市略作细致的观察，不难发现南海的“半城市化”甚至“逆城市化”现象十分突出。

南海区的GDP（国内生产总值）已过2000亿元，有时候看上去，却像一位穿了笔挺西装的“犀利哥”。百花时代广场是南海桂城街道发达的商业中心之一，它的对面是南约村。一边是现代公寓、高档写字楼，一边却是低矮的村屋和厂房。这里流传着一个故事：一位村民和一位居民，两位老友一起吃早茶。村民说：“我家在城市，却生活在农村。”居民笑着应道：“我生活在城市，每天在窗边看到农村。哈哈，你中有我，我中有你嘛！”“城不城、乡不乡”，南海经济这位“犀利哥”，在发展的快车道上飞奔，可能还来不及里里外外地“换装”。

“桂城已经是城市包围农村了。”区委书记邓伟根来南约村调研时，村支书劳永冠对他实话实说：如今村民两餐不愁，开始注重生活环境。可过去没什么规划，出租屋到处都是，白天打扫完，晚上又脏了。而且，人多眼杂，治安不好，不论村民、居民，意见都很大。^[35]

围城中的村落使得城乡社会的利益区隔更为显化和锐化。南海的三大群体——本地农民群体、本地市民群体、外来人群体——各自发出的不同利益诉求，对南海的城市化脉动形成了直接而强烈的影响。其中，本地农民群体基于既有利益发出的利益诉求，不仅表达了这一群体对城市化的抗拒心态，在客观上也使另一些群体的利益诉求受到了排斥，因而对整个南海城市化进程造成了明显的阻力。

在南海，这类城乡混杂的地方处处可见。区委书记邓伟根到丹灶村调研，发现在一平方千米的“小巴掌”上，竟托着两个盘子：一个丹灶村，一个丹灶社区。村民与居民混居，却有两套行政班子、两个社区服务中心。小孩们上学不分彼此，大人们活动却各干各的。有分红的少服务，有服务的没分红。城市和农村，表面上融为一体，但各有各的一套运作体系。村里的设施，基本靠集体经济自筹解决，原则上遵循“自建自享”，有户籍的村民才算“一家人”。这种较为封闭的乡村社会，很难与开放的城市社区真正结合在一起。^[36]

在南海，“本地人”群体与“外来人”群体的利益区隔十分明显。对于由“本地人”群体与“外来人”群体组成的所有南海人来说，社会利益的这种破裂状态已经造成了较严重的心理阴影、意识裂痕和行动区分。譬如桂城街道的平东村，这几年发展玉器产业，每年有6000万～7000万元的收入。目前4000多名村民，在桂城街道算是富裕村，但辖区内外来人口已有17000人。每年用于辖区内行政、市政、学校、道路等公共设施的投入超过1000万元。“上级财政拨款每年只有70万元。”社区党委书记梁锡棋说，大部分公共支出费用由村集体自筹，比如学校是村里建的，80％的学生是外来的。其实，一定程度上是村民在补贴居民，即“本地人”补贴“外来人”。

南海区城乡统筹办公室负责人庄少伟认为，城乡间的矛盾，还体现了南海基层村居社区的深层问题。比如，土地资源利用粗放，资产收益率低下，环境污染多发，一些低、散、弱的落后产业集聚在乡村；比如，现行财税体制，对农村公共服务体系投入滞后，导致自筹解决的乡村公共服务产品短缺；再比如，村民单家独户的宅基地居住模式，不集约、少管理，不利于规模化的公共市政设施配套，导致农村脏、乱、差。

（五）南海现有社会利益格局下的“逆城市化”

如果按照城镇非农人口与总人口之比来计算，中国的城镇化率数据大体如下：改革开放30多年来，3亿多农村人口迁移到城市；2011年，中国城镇化率超过50％；预计到“十二五”末我国城镇化率将达到51％。当然，从同期的另一组数据也可以看出别样信息：2010年中国城镇化率是46.59％，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33％。中国城市科学研究会副会长李兵弟认为，这意味着有13.6％，即1.28亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇。^[37]

事实上，在没有城镇户口的居民中，有一部分人是主动选择了拒绝城镇户口，这就是在快速城市化过程中出现的“逆城市化”现象。简单地说，在本书中，中国目前出现的“逆城市化”也称“人口逆城市化”，是指城市化过程中出现的一种人口现象，即城市人口向农村人口的回流。我们从一些群体（比如“农转非”）的行为可以把握“逆城市化”的人口学动力。所谓“农转非”是指因户籍变化而形成的一个户籍人口群体，其原本是本地农村户籍人口，由于经济发展、行政规划、城市扩展、征地等原因而转变为城市户籍人口。此外，一些本地农村户籍人口因征兵、上学、就业、婚嫁等原因转入了城市户籍，成为“新农转非”群体。

从一定意义上说，“农转非”是中国城市化过程的一种现象，也是城市人口扩张的一种方式。在计划经济时期，“农转非”是改变个人命运的难得机会，即使在目前中国的大部分地区，也仍然如此。然而，近年来，南海“农转非”和“新农转非”群体的动向让人始料不及。有数据显示，南海有些乡镇，这几年回迁人员数以万计。有的镇回迁人口达两三万人，有的村户籍人口只有4000人，而实际人口超过6000人。^[38]“农转非”和“新农转非”群体的180度急转弯，是这个区“逆城市化”现象的主要原因。

在南海区，“新农转非”带动的“逆城市化”更引人关注。“新农转非”主要由对越自卫反击战老兵、退伍军人、“出嫁女”、大学毕业生等群体组成，他们因征兵、婚嫁、读书等原因成为城市户籍人口。现在，城市居民与农村居民相比，后者享有更多的经济利益和社会权利，如宅基地、责任田、集体经济分红、计划生育政策，等等。失去农村户籍意味着一系列的利益损失，他们因而强烈要求恢复当地的农村户籍，或保持当地的农村户籍。这就是“农转非”或“新农转非”问题与城市化的复杂关系。所以，在农村户籍的吸引力导致的“半城市化”甚至“逆城市化”现象背后，是土地经济与集体经济所驱动的利益取向。

显然，人口“逆城市化”现象与整个城市化的历史趋势是背道而驰的。“‘南海大道’（南海的一条主干道）东南西北都没有农田了，很多村子甚至出现零农田状况，你说为什么还叫农村？除了计划生育政策、分红和社保等方面有差异之外，我找不出这样的农村和城市有什么不同的地方，但我们还是称他们为‘农民’、‘村民’，而不是‘居民’。”这次调研，邓伟根最大的感触是“观念”和“差距”。“在南海，‘农民公寓’之说不再延续，取而代之的是‘社区公寓’，打着‘农民公寓’由头的总会是农民，我们现在要做的是淡化这种观念，而‘社区公寓’则需参照城镇居民社会保障体系的政策，让农民的社会保障逐步向城镇靠拢。”邓伟根感到，现在的政策让很多人都不愿进城，都想挤到农村去，“我们现在的做法就是推进农村股权固化，探索村民‘以股换保’、‘以股换币’，引导农村居民离土离股进城”。^[39]