在完善服务中创新管理

二、“南海经验”的启迪：在完善服务中创新管理

社会管理是具有整体性、系统性和全方位的社会工程，西方发达国家在社会管理方面积累的丰富经验也体现了这一点。有学者将国外社会管理的基本经验概括为八个方面：一是重视制度建设，改善社会治理；二是强调人文关怀，突出公民参与；三是提倡政府与民间的合作互动；四是法律与道德并重；五是致力于效率与公平的平衡；六是强调政府投入和社会参与的结合；七是重视管理的专业化和精细化；八是重视应用现代科技手段。^[36]南海区通过农村综合体制改革推动公共服务转变和社会管理创新，这一改革本身涉及了经济发展与社会进步的方方面面。

南海的探索也从理念、理论、战略、组织、技术等不同侧面，带给我们诸多新的启迪、感悟和思考。邓伟根，这位曾任暨南大学校长助理的经济学博士，在20世纪90年代走出高等学府的象牙塔，投身政界，在产业重镇顺德北滘成为“全国首位博士镇官”。2010年7月，又增加了一重身份——南海区委书记。从其到任开始，南海区即迈进了新一轮改革大潮之中。2010年11月，在邓伟根村村大调研接近尾声之际，南海对外发布了一个涵盖农村体制、社会管理、集体资产、村民服务、居民住宅、居民保障等领域的农村“六转变”初步构想。这标志着南海农村政改蓝图已粗具雏形。在随之而来的短短一年多时间里，南海发生了持续而深刻的变化。这一过程凝结的独特“南海经验”和来自基层的新尝试，对于我们在社会利益分化、利益诉求多元化的背景下，如何把握不同社会群体与个人的利益和权利，如何实现多元利益诉求的统筹兼顾，如何应对由于利益竞争、博弈所引发的社会矛盾、对抗和冲突，提供了新的思路和途径。

（一）把握时代脉搏，深入体察社会利益诉求的多元化趋势

经过30余年的改革开放，我国社会组织结构已经发生了重大转变。新中国成立以来，中国社会的组织化过程形成了独特的单位制结构。通过“单位”的组织运作，国家可以集中计划、管理各种社会资源，因而“单位中国”也被视为中国社会结构的标志性特征。不难理解，单位制度的转型和解体成为改革开放的一个重要内容。伴随“去单位化”而来的大规模的结构性变迁，以往的“单位人”变为“社会人”，最终成为“社区人”沉淀在基层社会，单位制曾经的社会管理功能也在很大程度上被消解了。面对如此规模巨大、快速流动、在社会中呈点状分布的个人，以及分化多元、类别多样、质性各异的群体或组织，为其提供直接的、个性化的社会服务，在社会建设与社会管理方面尚无先例可循。^[37]

随着计划经济向市场经济转变，我国进入了市场统领社会的体制格局，无论个人、群体或组织的社会行动方式、过程及规则系统，都是依据市场经济的运行需要进行调整的。在陌生人组成的市场化、法理化社会中，理性权衡下的交易和竞争具有支配性，个人、群体、组织成为博弈论的信奉者和实践者，在自我利益最大化驱使下尽可能地赢得利润和攫取剩余。与此同时，在许多社会场景（特别是基层熟人社会和乡土场景）中，非市场化社会的传统制度如风俗、习惯、礼仪、乡规、民约等仍然是社会行动的重要调节机制。这就使得社会行动及其规范秩序体系也带有非此非彼、亦此亦彼的模糊特征。社会利益架构的不清晰、利益诉求规则体系的缺失、利益纷争的调节方式和制衡手段的失效等，使得社会利益分化和多元利益诉求带来的挑战异常严峻。

从广东省委、省政府直到南海区委、区政府，它们都对此形成了充分的认识和高度的警觉。广东省委书记汪洋指出：“从整个广东来讲，考验我们的不是经济发展问题，而是社会矛盾问题”，“我们老是说发展是硬道理，别的问题都压倒了，都可以不考虑。但是，社会矛盾积累到一定程度之后，往往就会爆发问题。”^[38]事实上，2011年的广东，社会矛盾成为首要的关键词。6月6日潮州市古巷镇外来工讨薪引发的暴力事件，7月7日增城市新塘镇大敦村外来人员路边摆摊与治保队员发生冲突酿成群体性事件，9月21日汕尾陆丰市东海镇乌坎村因土地问题、财务问题、选举问题引发的群体性事件，等等。广东省领导从这些事件得出的结论是：“广东群众工作面临了新的形势和挑战。首先，从社会方面来看，群众的民主、平等和权力意识不断增强，相关诉求增多，群众工作的内容越来越丰富；群众现实利益的思想增强，利益纠纷增多，群众工作对象越来越广；群众维权意识增强，维权方式日趋激烈，群众工作的要求越来越高；诉求表达渠道多元，矛盾激化风向增大，群众工作的环境越来越复杂；利益诉求趋同趋众，聚合效应明显，群众工作的难度越来越大。”^[39]

在区委书记邓伟根上任之初，即对南海区利益纠纷引发的社会矛盾有明确的认识：“南海的农村问题比较棘手，具体表现在：一是政经不分，即经济组织和行政机构常常混淆在一起，引发一系列问题；二是城乡二元分割突出，村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；三是农村利益导向存在偏差，不少村民只问分红，不顾风险。”^[40]这种认识促使他形成了深化农村体制综合改革，促进城乡统筹融合的构想。过去30年，南海农村发展取得了令人瞩目的成就，但随着形势的发展，农村深层次矛盾日益凸显，阻碍了生产力的提升，影响了社会和谐稳定。理顺农村体制机制，妥善处理农村问题已经成为南海转型发展的关键。为此，我们要把深化农村体制改革摆上重要的议事日程，争创全省乃至全国农村改革发展试验区，以更大的决心和勇气，开创农村发展的新局面。^[41]这样，南海新一轮改革从一开始，就对社会利益分化和多元利益诉求带来的严峻挑战有清晰的认识和把握，从而为南海区制定切合实际、能够取得实效的各项深改政策和措施奠定了坚实的思想基础。

（二）转变传统理念，确定社会管理创新的路向

“中国经验”以往的历程和今天的收获反复告诉我们：现有的思想正是未来的预言，无形的理念将建构出社会的实践。我们所持的理念、姿态和价值取向，作为行动选择和实践过程的预言，最终将成为真实的社会结果。^[42]在“南海经验”中，我们再次看到了理念的透彻性所发挥的引领作用。

南海区领导认识到，随着农村体制综合改革进入“深水区”，必然要求对现有社会利益结构进行深度调整，势必将触及某些群体的既得利益，这一过程会出现这样或那样的阻力，这是很正常的现象。同时，他们也看到：群众的民主、平等和权力意识不断增强，相关诉求增多，群众工作的内容越来越丰富；群众现实利益的思想增强，利益纠纷增多，群众工作对象越来越广；群众维权意识增强，维权方式日趋激烈，群众工作的要求越来越高；诉求表达渠道多元，矛盾激化风向增大，群众工作的环境越来越复杂；利益诉求趋同趋众，聚合效应明显，群众工作的难度越来越大。所有这些都使得社会管理所面对的压力和挑战越来越大。

正因如此，区领导基于南海的经济、政治和社会条件作出了一个选择：必须改革、主动改革、改革自己。区委书记邓伟根看到了在这繁华的后面深藏着极大的风险：目前，对于“进城的村民”而言，有股份、有分红，现在看来是件让外来人“眼馋”的好事，可这毕竟只算“地租经济”，高增长的经济周期一旦过去，发展速度慢下来，太多的“食利”阶层凑在一起，美国都金融危机了，这个“利”是吃不了一辈子的。光看分红，不注重积累；只看眼下，不思虑长远；单单想着收租子，不认真研究新型产业。这样，集体经济也不可能走好、走远。^[43]

上面的思考比较完整地显示了南海主政官的思想脉络，概括地说就是：理念先行、开放视野、未雨绸缪、敢于尝试。这一思想脉络开辟了创新社会管理的行动空间，奠定了提高社会管理科学化水平的现实基础，得到了学界的高度评价。南海区的改革思想注意了六个结合：治标管理与治本管理相结合，刚性管理与柔性管理相结合，社会服务与社会管理相结合，社区管理与社会管理相结合，政府主导与多方参与相结合，科学精神与人文关怀相结合。^[44]

改革开放30多年的经验表明，改革越深入、涉及的利益关系越广泛、对现有利益格局的调整越彻底，激起的各种反应和阻力也越大。与区委书记邓伟根的数次交谈中，我们都能感受到这位改革者所遇到的压力和困扰，同时也能感受到一个深怀信念的人，那种特立独行、义无反顾的气概。南海区委城乡统筹部对这轮改革遇到的困难和问题，做了系统总结和深入评析。城乡统筹部认为，来自思想观念的阻力是一个首要问题。农民思想意识滞后，他们仍然将集体资产看成世世代代谋生的重要依靠，恋土情结严重，造成了旧村改造、建设社区公寓、股权固化到户、集体资产改制难等局面。改革面对的政策制约则是另一个绕不开的问题，现行政策在一定程度上滞后于深化农村体制综合改革的实践需要，所有制、集体资产产权制度、利益分配及利益纠纷调处等方面缺乏相应的政策法规，造成改革无法规和政策支撑。改革的成本也是一个不容忽视的问题，改革过程中必然会触动农村基本利益格局，损害一部分人员的利益，除部分改革依靠行政引导外，大部分改革需要利益驱动，农村改革遇到的阻力非常大，改革成本越来越大，将会影响改革进程。^[45]

近年来，中国社会对于更好的服务和更好的治理提出了新的要求。根据南海区的改革理念，必须从原来的政府本位转向社会本位，使更多的社会管理转变为更好的社会治理，从单一的社会管理向复合型社会治理转型，从而将传统上的政府控制社会变为政府服务社会。随着南海的一系列转变，政府以往自上而下的单向式管理方式正在转变，以公共服务为核心的服务型行政模式逐渐形成，这一过程将创新公共服务的方式、提升公共服务的水平、提供优质的公共物品，促进政府的主动服务、延伸服务、联动服务，最终促成管理型政府向服务型政府的转变、“全能政府”向“有限政府”的转变。与此同时，南海原有的社会治理模式也在发生变革，以往少数人的决策变得越来越公开和透明，民众参与决策的广度和深度也在增加，强制的行政命令也日益向协商和互动的方式转变。社会各界的参与过程形成了真正的社会治理，也提高了治理的质量。特别是在涉及民生领域的事务中，社会参与可以使得政府的直接和有限监管转变成政府与社会各界的共同监管，大大延伸和强化了社会治理的效果。总之，在南海，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局已在形成。

（三）做足制度供给，推动农村综合体制改革的持续深入

在中国社会近几十年的快速转变中，制度变迁既是这一过程的重要方面，也是这一过程的重要结果。反过来，经过变革的制度体系产生的新功能和新机制，又为下一轮的社会转变添加了新的动力。在制度经济学和制度社会学的研究中，制度变迁一般有两种方式：一是由自下而上的需求引发的诱致型变迁，二是由自上而下的供给形成的主导型制度变迁。在强调前一种方式的学者中，哈耶克的演进理性主义的制度变迁理论很具有代表性。按照哈耶克（以及古典时期自由主义经济学家斯密）的理解，在市场力量占主导地位的社会中，秩序是在市场运行过程中自发形成的，因而需求引发的诱致型变迁是制度变迁的主要方式。重视后一种方式的学者，如诺斯为代表的工具理性主义的制度变迁理论，在其产权理论、国家理论和意识形态理论的基础上，阐述了国家和政府的制度安排为有效的产权制度提供了必要保障。

与中国其他地区相比较，南海的市场经济要更为发达，市场体制也相对更为完善，从许多方面看，南海的政府具有“小政府”的特点。尽管如此，南海的制度变迁方式主要不是需求-诱致型变迁，而是较为典型的供给-主导型制度变迁。把握南海制度变迁的方式，有助于我们进一步理解南海区委和政府在农村综合体制改革中发挥的主导作用。

首先，它们明确了加强和创新基层社会管理工作要以科学发展观为指导思想，以建设富民强区的幸福南海为总目标，以统筹城乡发展为核心，以推进“政经分离”为切入点，以完善基层社会治理结构、推进城乡公共服务均等化、提高社会管治和服务水平为抓手，先行先试，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

其次，它们规定了要坚持党的领导，把握正确方向，不断增强党组织的执政能力；坚持以人为本，服务优先，服务居民群众；坚持政府依法行政与社区居民依法自治相结合，社会共同参与；坚持稳步推进基层体制创新、管理创新和服务创新等基本原则。

再次，它们指明了加强和创新基层社会管理工作的目标任务，这就是到2015年，努力使全区基层的组织体系更加健全，职能更加清晰，社区居民群众的组织化程度明显提高；社区民主管理制度更加完善规范，社区居民群众享有更多更切实的民主权利；基层组织干部队伍结构更加优化，社区管理和服务能力显著增强；社区公益性服务设施日趋完善，城乡公共服务均等化基本形成。^[46]

最后，它们还明确了政府投入、社会投入与经济组织给力相结合的经费保障等机制基本建立，建成“党建引领、居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和”的具有南海特色的基层社会管理新格局。^[47]

不过准确地说，在一个国家和政府的制度安排能够有效推动制度和体制创新的社会环境中，供给-主导型制度变迁都可能发生。因此，这一方式并不能体现南海的实践探索的独特之处。我们从实地观察产生的印象是，南海农村综合体制改革的一个特点，在于其整体性和系统性。从“村改居”开始的体制改革破题之举，到股权固化推行的集体利益分配制度改革，再到“政经分离”迈出的体制改革关键步伐、农村集体资产管理交易平台和财务监管平台的建立，以及城乡一体化的改革目标，这些环环相扣的改革步骤表明，南海农村综合体制改革不是主政官的心血来潮，这个过程的持续也不能依赖突发奇想，而是经过了深思熟虑的设计、敢为人先的尝试和细致耐心的实施。总之，通过积极的系统的制度供给，始终引领和把握这场改革，是南海在实践探索中的重要经验之一。

（四）夯实基层平台，将公共服务和社会治理推向一线

通览南海的改革进程不难发现，基层是改革的关键，也是改革展开的重要空间。基层集中了改革过程中最为纠结的实际问题，这些问题的化解或缓解成为改革成功的标志。“我们是想让基层的社会管理和几大组织的关系得到基本的理顺，希望先将基层组织的整个基础打牢，再来进行‘十二五’、‘十三五’的发展。”^[48]从区委书记邓伟根画出的南海改革路径——从农村“政经分离”角度入手，搭建社区社会管理和服务的主体平台，激活基层自治组织的服务职能等，无一不是在基层做文章。

按照邓伟根的想法，“成功的改革，都要向下看，从基层找方案。一直以来，南海改革坚持眼睛向下，再向下，而不是向上”。^[49]正是通过“眼睛向下，再向下”，南海形成了推进改革的方案。从实施“村改居”工程实现基层管理体制新突破，到探索“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权制度新模式，继而与“村改居”政策相配套，落实“政经分离”制度，同时坚持集体经济组织独立选举，再到经联社自治，逐渐培育农村集体经济组织的风险意识，都是从基层经验出发得出的改革步骤。邓伟根还认为，城乡统筹也必须下到最基层，“一竿子插到底”——让农民跑到城里来打工式的“城市化”，至少从南海实际情况看，已经过时了。正因如此，南海紧扣基层改革这条主线，通过实践探索形成了一些重要经验。

为了确保基层改革的方向，南海区委和政府阐述了基层改革对于创新社会管理的重要性及具体措施。譬如，南发〔2011〕13号文件（《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》）指出，要明晰基层组织的关系，按照“管理有序、服务完善、精简高效”的原则，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制。文件同时强调，要强化党组织的领导核心地位，社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，对基层群众自治组织和集体经济组织的人选推荐、述廉述职、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项负总责。文件对完善基层群众自治组织和培育发展社会组织给予了指导：基层群众自治组织在社区党组织的领导下依法开展基层群众民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等民主自治活动，办理社区自治事务，协助行政事务，反映社情民意。在坚持党委领导、政府主导的基础上，要充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理的合力。^[50]

社区建设是南海基层改革的一个重点。在南发〔2011〕13号文件中，明确了要健全社区服务中心的职能。社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，协助政府各工作部门进行社会治安、市场监管、维稳综治等工作，确保城乡社区公共服务均等化。社区服务中心要统一标识、统一制度，可采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置。文件强调要培育发展社会组织。在坚持党委领导、政府主导的基础上，要充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理的合力。要通过降低门槛、简化程序，搭建孵化培育平台，设立扶持社会组织发展专项资金，扶植一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。文件对“社工＋义工”服务体系建设做了具体指导，指出要积极引入和培育社区专职社会工作人才队伍，动员社区党员、团员、专业技术人士、青少年学生以及离退休人员等加入志愿者队伍，参与社区志愿服务，开展“社工＋义工”服务，逐步形成“社工引领义工、义工协助社工”的社会工作服务新模式。^[51]