历史沿革与实际状况

一、南海区村集体经济组织：历史沿革与实际状况

（一）孤立发展的困境和联合的需要

党的十一届三中全会后，在“拨乱反正”的大背景下，中国开始推行以生产环节为中心的农村改革，重点推行以家庭联产承包为基础的农业生产责任制，实行土地分户经营。1983年1月，中共中央正式颁布《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上肯定了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展，并要求全面推行家庭联产承包责任制。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，强调要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在15年以上。从此，分户经营成为中国农村经济生产的基本制度，农民的权益得到保证，耕种和劳作的积极性大幅提高，生产和生活状况因此出现了巨大的变化。

分产到户是中国解决农民与集体的关系问题的一个尝试，是给农民带来切身利益的里程碑式的政策。然而，随着社会经济的发展和工业化水平的提高，新的问题开始出现，分产到户制度背景下零碎分散的土地难以满足发展需要，不利于实现土地效益的最大化，联合成为现实和迫切的需要。对此，南海提出了自己的解决方案。

在思考和解决问题的过程中，南海灵活发展经济的社会氛围和思维传统发挥了不可忽视的作用。改革开放之初，广东省就开始发展个体经济和私营经济，一方面解决了20世纪80年代初期的下乡知青返城就业问题，另一方面也活跃了城乡人们的生活。著名的容志行学生早餐、周生记太爷鸡等都是这一时期比较知名的代表。在政策上，1993年广州更是率先出台了《关于加快个体和私营经济发展的决定》（穗字〔1993〕14号文件），这一在全国罕有先例的、鼓励个体经济和私营经济发展的文件，正是广东在发展个体经济、私营经济实践上逐步成熟的标志。^[1]在这种开放、宽松的社会氛围下，孤立发展的困难和局限与联合发展的美好前景形成了共同作用的“推”和“拉”两种力量，揭开了南海市农村改革的序幕。

（二）应运而生：农村集体经济股份制的初步探索

在时代要求和农民的自发推动下，南海农村集体经济迅速发展起来，形成了后来被称为“南海模式”的特殊发展模式。其发展主要经历了两个阶段：1993年以前主要是集体经济的快速发展阶段，1993年之后开始的是具有南海特色的农村集体经济股份制改革。

1.“六个轮子一起转”与集体经济的快速发展

集体经济的发展是发展经济的时代要求和必然选择，然而在一穷二白和经济发展方兴未艾的那个时代，如何发展集体经济是史无前例的重大问题。对此，南海给出了“六个轮子一起转”的独创回答。1984年，当时的南海县委县政府提出“三大产业齐发展，镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业‘6个轮子一起转’”的口号，提倡个体、私营、集体等经济形式的发展。这一政策在当时仍然歧视非公有制经济的国内是十分难得的，它为非公有制经济赋予了合法性，将民间经济力量推上了一个更为包容的舞台。这种各种力量齐上阵发展经济的宽松环境和经济发展态势，带来了非公有制企业的迅速发展。

随着这种非公有制经济和集体经济的不断深化和扩大，南海迅速工业化和城市化，以及南海土地非农化的进程因而得到进一步加快。不同经济主体租用农村的大片土地，农民将土地集中用于出租并分享土地非农化的增值效益，“地租经济”因而成为南海经济发展的重要组成部分。这是一种时代需要和现实资源共同作用下的发展模式，它为农民提供了新的道路，带来了南海经济的飞跃和农民生活条件的改善。然而，在这种特殊的集体经济中，农民与集体的关系再一次成为问题的焦点。

2.股份合作：南海土地改革的新道路

1992年，在邓小平南方讲话精神的推动下，南海出现了经济建设的新高潮。大量资本注入，各种经济组织遍地开花，南海的土地被大量征用，地价开始飞涨，土地承包经营制与现实的发展需要出现了新的矛盾，主要表现在三个方面。一是土地的家庭联产承包责任制与工业化发展的矛盾。工业化的发展需要区域集中，然而征用土地往往遭到农户和经济合作社的抵制。同时，由于土地价格的飞涨，农民不愿意放弃土地，甚至原来部分已经农转非的农民还要求倒流回农村。二是产权与统一管理的矛盾，土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着南海村镇建设的统一规划和统一管理，不利于经济的规模化、理性化发展，也不利于城乡一体化的形成。三是农村土地被征用后，征地补偿引起尖锐矛盾。^[2]

为了解决现实问题，促进经济的进一步发展，南海开始了影响深远的农村土地股份合作制改革。1993年，南海以洲表村、下柏村、沙涌村等为试点，尝试成立股份合作社，把村民土地折价入股，村民凭股权证定期分红，并将全村土地划为农业保护区、工业区和商住区，集中土地引资办工厂，迅速走向工业化。^[3]股份合作制成为南海土地改革创造出的新道路。它很好地解决了南海区人多地少、土地收益低的问题，为实现农业产业化、农村工业化和城镇化奠定了基础，同时是对土地非农化之后集体成员收益分享问题的很好解决，因而是行之有效的探索性尝试。南海的做法得到了广东省政府的肯定，随之在广东地区以及珠江三角洲（简称珠三角）推广。这种创新土地收益分配机制及征地制度的改革，后来被总结成“南海模式”，农村集体经济股份制也成为全国农村发展经济的一个经典模式。

（三）股权固化：农村经济改革的深水区与破冰

作为农村经济改革的创新性尝试，南海的农村集体经济股份制具有前瞻性和优越性，然而，简单的股份合作依然存在着一些问题，易于产生纠纷和冲突，不利于参与主体齐心协力共同发展。因此，南海在农村经济改革上驶入“深水区”，采取的应对方式是2003年以来的股份制大改革，包括股权固化到人、股权固化到户和股权的合理流动等方面。

1.“固化到人”—“固化到户”的发展过程

南海的股权固化起步于固化到个人的尝试。从2009年3月开始，南海按照“固化股权、出资购股”的方法，因地制宜，分期分批推进农村集体经济股份制改革。“固化股权”是指将存量股权无偿地配给已有的每一个社区成员并将之固化，不因户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺；“出资购股”是指在完成改革后新进入社区的成员（新生儿、新嫁入的妇女）要出资购买股份。此外，在自愿原则的基础上，股东可以用股红来购股，实现股权增量。^[4]这种固化的方式在一定程度上解决了股权变动的弊端，有利于集体经济的长远性发展；同时试图为解决经济纠纷和争端提供标准，保障分红的相对公平，是一种“帕累托式”的解决途径。

然而，农民以户为单位生存，股权户内流转的需要扭转了南海的改革思路，外嫁女、新增人口等群体的需求对股权改革提出了新的要求，南海股权改革因而沿着股权固化到户的道路进一步深化。2010年，南海区委农村工作部创新农村股权管理模式，在桂城街道平南村开展“股权固化到户、股权与福利分离”模式改革试验，将平南村全部集体资产评估量化，一次性固化到家庭，以户为单位进行管理，实现股权设置由个人股权向家庭股权转变。^[5]

鼓励农村集体经济组织推进农村股权固化。已实行“股权固化到人”的农村集体经济组织要继续完善股权固化，着力推进“固化到人”到“固化到户”的工作；对未实行股权固化的集体经济组织要在总结桂城平南村“股权固化到户”的经验基础上，选择某一时点作为农村股权固化的截止时点，以个人股权为基础，以户为单位，将股权一次性固化到家庭，建立健全以户为代表的民主决策机制。^[6]

这种转化是对农民股权争议的有效解决，避免了“出嫁女”等群体带来的股权争议，是股权固化改革不断完善的体现。目前，股权固化到户的进一步深化仍然在继续，并成为南海深化农村体制改革的重要组成部分。

2.合理流动和交易平台

南海股权流动首先是股权固化到人的户内流动，随着股权固化的不断深入，南海进一步规范和完善了股权流动，以保障农民经济权利，保障股权固化和股权流转的合法性和合理性。

农村股权固化后，村组集体经济组织要建立健全农村股权管理中心组织机构，严格规范农村股权流转，终止新增人员以无偿配股或出资购股的形式取得农村股权，禁止取消死亡股东的原有股权。“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股，建立健全农村股权流转新机制及股权分配新制度。^[7]

在此基础上，南海建立了股权交易平台，在严格规范的基础上简化交流流程，方便农民自由处分所有股份。

打造一个“改居村民”的股份交易平台，具体办法是：按照市场化的原则改造现有经联社，使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由股份交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。^[8]

产权的固化和交易都是保证农民利益的措施。一方面，它们有利于股权的固定和集中，是农村集体经济稳步发展的必然要求，也是农村集体经济正规化、市场化的推动力量；另一方面，它们使农村集体资产交易、建设项目管理由松散向集中、隐蔽向公开、无序向有序转变，能够协调持有股份的农民之间的关系，防范和解决经济纠纷，维护广大农民切身利益。

改革促进了南海农村集体经济的发展，截至2011年，南海各街道都拥有大量集体经济组织（见表3-1），集体经济的蓬勃发展为南海农村和农民生活带来了客观的经济效益。2010年，南海区全年全区农村经济总收入4884.15亿元，增长10.1％；农村居民年人均纯收入13285元，增长7.8％；股份分红总额为20.8亿元，增长13.97％。^[9]

表3-1　2011年南海区农村集体经济组织数量^[10]　单位：个

然而，集体经济的蓬勃发展之下，这一块“可观而烫手”的资产带来了很多问题，其中最为突出的一点就是，党组织、自治组织和经济组织三位一体的农村管理体制下的政经交叉和混乱。^[11]