农村利益群体分化的困局与症结

二、村集体经济分配与管理：农村利益群体分化的困局与症结

改革开放以来，随着以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制的确立和发展，在村庄治理模式上，以村民自治为核心的农村基层管理体制也得到了确立。在此基础上，村庄实行村民自我管理、自我教育和自我服务。基层村民自治的治理模式与家庭联产承包责任制的经济体制相得益彰，极大地调动了农村的自主性和积极性，是我国村庄治理本土化的一大创举。但近年来随着我国区域发展差距的拉大，不同地区的乡村治理都开始面临着种种问题和矛盾。我国沿海地区的村庄，凭借特殊的政策优惠和良好的区位优势，发展起了独具一格的集体经济。在集体经济的带动下，整个村庄的产业格局、社会环境及村民的生活状况都发生了翻天覆地的变化，其整体态势格局已经与传统意义上的中国乡村极为不同。因此，模式笼统且粗略的“乡政村治”已经完全不能适应现实需要，无法解决伴随经济发展而呈现出的新问题，层出不穷的村庄新矛盾迫切需要对这些村庄治理的模式进行更加具体和细化的调整。

佛山市南海区位于珠江三角洲的腹地，具有毗邻港澳的地理优势，是珠江三角洲经济发展的区域典型。改革开放以后，凭借有利的政策支持和区位优势，南海区着重发展农村集体经济，其集体经济实力在整个佛山市乃至广东省都首屈一指，全区共有民企10多万家，村组两级集体资产总额近300亿元。在“十一五”期间，南海全区国民经济保持高速发展，经济综合实力在全国县（区）级继续保持领先地位。2010年，地区生产总值达到1792亿元（预计数，下同），年均增长18％；工业总产值4419亿元，年均增长22.5％；地方财政一般预算收入达到103亿元，年均增长21.9％；固定资产投资五年完成2082亿元，年均增长17.5％。^[12]

南海区作为我国经济快速发展的典型区域，其乡村特征完全不同于我国中西部经济欠发达地方的农村。由于集体经济发展势头迅猛，经济发展成为其乡村治理的一个重要层面。而任何一个地方的村庄治理总离不开经济社会的大环境，尤其是农村经济的变迁，对村庄治理及其变迁在某种程度上起着决定性的作用。^[13]目前，在我国大多数村庄，普遍存在着“党、政、经”一体化的权力格局，而这种权力格局的弊病在当今工业化城市化的大背景下日益凸显。尤其是在乡镇企业异军突起、集体经济发展良好的沿海村庄，这种格局对于村庄经济决策的制定、村民自治的切实执行以及公共服务的良好提供造成了不良的影响。在南海区集体经济迅速发展的趋势下，一些现有体制无法化解的矛盾也日益凸显。

（一）产权困境：不变资产与变动人口的矛盾

南海区的集体经济最初是在“地租经济”的基础上发展起来的，村集体把分散的农户土地联合起来，整体租借给一些开发商投资办厂，或通过集资形式在村集体土地上修建厂房招商引资，从中收取地租用于集体分红。然后，随着集体经济实力的扩大，村集体也通过集资筹股自行经营一些乡镇企业，并把效益的一部分用于股民分红。按照原有规定，南海区农村集体经济的产权是归村庄户籍居民的。可是随着时间的累积，村庄户籍居民的状况发生了一些显著的变化。一方面是本村原有人口的变化，包括诸如出生、死亡之类的人口自然变化、人口的城市迁移、外出求学及女性外嫁等；另一方面是外来人口的注入，主要包括乡镇企业吸引来的大批外来务工人员及通过与本村村民缔结婚姻关系而迁入的人口。南海区有70多万的农村股民，这些人中，死亡人口的股权如何再次分配，新生人口的股权何以确立，外来人口和以“出嫁女”为代表的外出人口是否应该获得一定的产权，这一系列问题使得南海村庄集体经济产权问题更加复杂化。

（二）分配困局：多元利益诉求下的应对难题

农村集体经济部分产权不清造成的直接后果就是集体分红的困局。近年来随着集体经济的迅猛发展，该地区农村集体资产也日益扩大，按近期市值评估，南海区整个农村村组两级的集体经济资产已经近500亿元，农村集体平均每年要分红近20亿元。^[14]面对如此巨大的利益诱惑，越来越多的人想来分得一杯羹。许多“出嫁女”频频回村要求分股权，许多进城工作或定居的村民迟迟不愿迁走户籍，甚至许多长期在此定居的外来人口也开始觊觎集体经济的分红。在现有的“政经混合”的体制下，拥有了村庄行政权就意味着同时拥有经济事务的管辖权，而目前掌握支配性权力的“原住民”倾向于维护原始股民的利益以及维持利益分配现状。这种无视或掩盖矛盾的做法直接招致了一些人极其强烈的不满情绪以及越来越多集体上访事件的发生。

在南海区种种产权分配矛盾中，外嫁女的股权问题是最激烈的矛盾之一。受传统观念的影响，南海区的外嫁女在南海区集体经济股权分红中，往往是不被纳入考虑的。随着这一利益群体的增大，这部分人的产权矛盾成为影响南海社会安定的重要因素之一。针对这一问题，2008年9月，区委、区政府召开全面推进落实农村“出嫁女”及其子女合法权益工作动员大会，至此，南海区的农村“出嫁女”及其子女合法权益落实工作由试点带动转向全面推进阶段。各镇（街）迅速行动，分别采取不同形式的动员和培训，让相关人员尽快了解和熟悉具体的工作流程和做法，以及工作过程中需要注意的问题。区挂钩各镇（街）指导组根据各自的实际情况，与各镇（街）工作组紧密配合，有针对性地制定工作策略，做了大量卓有成效的工作。

在行政引导工作过程中，区、镇工作组成员走村入户，宣传国家法律，宣讲政府政策，积极调查研究，掌握社情民意，仔细分析形势，运用各种关系做好村组干部及村民的思想工作。据统计，区、镇两级工作组成员在村组共召开各层次动员会、协调会超1000场次，虽然取得了一定的成效，但是既有的矛盾仍然根深蒂固。至今，南海区仍有10个经济社约139人未落实股权。在184个已落实股权而未发生分配的经济社中，有170个经济社尚未到分红期，而其中14个已到分红期的经济社明确拒绝分红。另外，还有一些地方在落实股权后出现了反弹。受未落实的经济社影响，个别镇（街）一些经济社在公示确权后态度又发生转变，拒绝签发“出嫁女”及其子女的股权证。另外，还有170个经济社未完成“两确权”工作。由此看来，“出嫁女”等人口股权纠纷问题在南海区依然十分严重。^[15]

（三）政经混合：被束缚的集体经济与被绑架的公共服务

1.被束缚的集体经济

南海区的集体经济主要依靠集体经济组织运营和管理，而集体经济组织又完全受命于村组的行政领导。南海区具有数量相当庞大的各级经济组织，按其性质及大小又分为不同的经联社和经济社。而这些组织的决策和管理能力直接影响着整个地区集体经济的发展前景。

该地区集体经济的发展主要受到以下几个方面的限制。

首先，专业化程度低。地区性的乡镇集体经济要想在激烈的市场竞争中发展壮大，就必须实行规范的现代企业制度。而现代企业制度的基本要求则是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。南海区的集体经济在“政经混合”的状况下是很难达到以上要求的。村庄行政领导全权管理经济事务，容易导致村庄行政事务牵扯经济决策。行政领导既是规则制定者，又是规则执行者，在经济事务的管理和决策中缺乏监督，权力过于集中而责任却由股民分担，一方面使得村庄的集体资产存在流失的潜在风险，另一方面，也使得地区经济发展“非驴非马”，难以形成专业化、集约化的合理经营局面。

其次，集体经济的管理低效。一个地区经济的正常运营首先需要一个专业化的核心管理团队，对于组织经济事务的方方面面包括组织人事、科学研发、产品推广、市场拓展、科学研发等层面，都能进行专业化、科学化的管理和规划。而南海区“政经混合”的管理体制把行政管理和经济管理合二为一，很难使领导者集中精力进行任何一方面的专业化探索，进而造成低效的管理局面。

最后，集体经济的资本化程度低。行政领导与经济决策者的“一担挑”造成集体经济的发展受制于村庄治理，经济缺乏发展后劲。南海区的分配实践表明，村庄的集体经济仅仅停留在“股民分红”的眼前利益层面，集体赢利中的很大一部分用于集体分红，而不是形成一定的资本储备，进行进一步的资本运作，将企业做大做强。经济决策者的注意力不是集中在如何发展好地区经济上，而是集中在如何稳定整体大局上，经济管理缺乏专业理念和长远规划，使得地区经济的长远发展必将遭遇瓶颈。

2.被绑架的公共服务

类似于南海这样经济发达的乡村地区，已经不是传统乡村的“熟人社会”的格局，大量外来人口的注入使得这种地区的异质化程度也越来越高，社区的复杂性增大势必会提高对其公共服务要求的深度和广度。然而，在现有的乡村治理体制下，单一混合的治理格局本身就缺少公共服务的理念目标，再加上地区集体经济事务在村庄治理中的重要性逐渐增加，极大地分散了村干部的工作时间和精力，南海区现有的公共服务体制框架存在如下一些严重的缺陷。

一是公共服务意识淡薄。这种“重管理轻服务”的意识也是整个中国传统行政体制的弊端。农村基层自治的“治”，本身就包含“自我服务”之意，民主产生的村委会本应体现村民的意志和要求，维护和保障最广大村民的根本利益。从这个层面上讲，“服务”的内涵甚至高于“管理”。而现实的状况是，一旦谁掌握了村庄的治理权，就同时也掌握了经济控制权，各种权力的重叠累加容易膨胀管理者的权力欲望，使其忽视最根本的服务理念。

二是公共服务的职能弱化、内容单一。村干部往往身负行政管理和集体经济经营的多重任务，在精力有限的前提下，他们往往把主要精力集中在群众最关心也最容易出成效的经济治理上，其次抽出一些精力用于管理日常村务，而真正用于公共服务的精力则所剩无几。因此，南海乡村治理中公共服务的职能是相当弱化的，既没有成文政策体制的保障，也没有足够的资金支持，更没有必要的政治关注。公共服务的内容也只是应付上级的某些硬性要求，形式空洞且单一。

三是公共服务的覆盖范围狭窄。在“政经混合”的体制下，上级财政对于村庄有限的拨款没有明确的用途区分，很少被用于公共服务。而来自村集体经济的公共资金即使拨付部分用于公共服务，也多是针对原住村民或者股东的服务，这种服务实际上是把大批外来常住人口排除在外的，覆盖面极其有限。