农村集体经济体制改革的一个战略阶段

三、“政经分离”：农村集体经济体制改革的一个战略阶段

为了解决利益群体分化及其带来的相关问题，打破原有制度下经济发展的固有僵局，平衡和协调群体成员关系，南海区开拓性地提出了“政经分离”的改革方向，通过分设经济组织与基层管理组织、分化集体经济与公共事务，以及转移和变革工作重心，开创了南海农村集体经济体制改革的一个全新的战略阶段。

（一）脱钩：组织的分设与相对独立

南海的“政经分离”，首先在于实现农村集体经济组织与基层管理组织的分设与独立。事实上，按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织本身就是相互独立的组织。根据《中华人民共和国村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行村民自治制度的主要组织载体。而根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国农业法》等法律，我国实行农村土地集体所有制和家庭承包“统分结合”的双层经营机制，其中农村集体经济组织是“统”的功能的承担者。因此，村委会是农村群众的自治组织，而农村经济组织是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的隶属关系，更不用说交叉和并行了。然而在现实生活中，党组织、自治组织和经济组织三位一体成为农村管理体制的常态，陈旧的、不清晰的管理框架造成职能的交叉和混乱，为农村集体经济的发展和和谐社会的建设制造出层层阻碍。因此，明晰化农村管理体制的第一步，在于促使经济组织和行政组织脱钩，实现二者的分化和相对独立。

为此，南海区出台一系列政策和规定，试图从根本上厘清组织关系，改善管理体制，形成高效、理性、各行其是的基层管理模式，在农村形成村党组织、村民委员会、村集体经济组织（农村股份制公司）和农村社区服务中心四大组织。通过研究制定相关政策，确定农村各组织的职能、相互关系、领导人数、待遇和运作机制等，使农村平稳过渡到“政经分离”模式。其中，各个组织的独立主要体现在各组织的人事独立、职能分化和经济自理三个方面。

1.人事独立

南海“政经分离”的改革试图分化和厘清组织关系，首先表现在组织之间的人事独立，具体来说就是行政组织和集体经济组织的领导成员相对独立，村委会领导成员不能与集体经济组织领导成员交叉任职。

农村党组织领导成员由所在党组织的全体党员选举产生。村民委员会领导成员由具有选民资格的村民选举产生。农村集体经济组织领导成员由具有选举资格的股民选举产生。提倡村党总支部领导成员与村民委员会领导成员交叉任职。除村党总支书记不能兼任农村集体经济组织领导成员外，村党总支部其他领导成员可以兼任农村集体经济组织领导成员。村民委员会领导成员不再与农村集体经济组织领导成员交叉任职。^[16]

通过这种方式，南海农村管理体制出现了相互独立而自成系统的组织单位，为组织的存在和发展提供了合法性基础，也有利于各项工作合理有序的开展。邓伟根书记在集体经济组织换届选举工作座谈会上指出：“我们推行‘政经分离’后，谁做村组长，谁做村居主任，都没问题！谁上都接受我们考核。你是做社会管理的，集体经济你不要插手。”并强调：“要积极推进‘政经分离’，将自治组织和经济组织先分离出来，经济组织的你自行决策，自治组织的你依法依规去做，互不干涉，而农村党组织就统领一切！相信开了这个头，农村以后就和谐平稳得多。”^[17]

2.职能分化

在相对独立的人事基础上，组织的独立性还体现在职能的分化和分工上。南海区“政经分离”的创新性改革，将日常管理、经济发展、政治领导等职能分置于各独立组织之下，各组织独立工作、自成体系，以实现划分合理、规范明确、各行其是的管理体系。

农村党组织负责总揽全局、协调各方、发展党员，管方向性、政策性、全局性的大事。

村民委员会负责强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，管事务性、具体性、监管性事情，不再直接参与集体经济组织的经营活动。

农村集体经济组织负责牵头制订农村集体资产发包方案，按照农村集体资产管理交易中心的有关规定，落实农村发包方案民主管理程序，组织监督本级集体资产发包，追收发、承包款等经济管理事务。^[18]

这种职能的分化将主管行政职务的村民委员会和主管经济发展的农村集体经济组织分化开来，政治、经济各有所属、各有所管、自成体系、自主发展，以实现“政经分离”，实现目标清晰、职能明确的发展和进步。

3.经济自理

经济自理是“政经分离”和相对独立的一个重要衡量标准，因此，南海区将经济的独立核算作为改革的一个重要执行目标，希望通过这种直观而根本的划分，实现村民委员会和集体经济组织的相对独立。《南海区村（居）委会工作细则（试行）》作了如下规定。

第六章 财务管理 第二十八条：村（居）委会财务实行单独设立账户，独立核算。所有的收支应当纳入镇（街道）财务监管中心进行统一核算和监督管理。各村（居）委会要按照《会计法》（全称《中华人民共和国会计法》）及上级主管部门的有关规定设置账户进行会计核算，编制会计报表。^[19]

第四十四条 经联社必须单独设立经济账，与村（居）行政账分开，所有的资金和财务必须纳入农村财务监管平台进行管理。并严格按照上级会计核算和财务管理制度的有关要求，设置和使用会计科目，使用统一的系统软件进行会计核算和财务管理。^[20]

通过人事关系、工作职能和经济基础的分化与独立，南海区实际上厘清了原有管理体制，重新建立起两个相对独立而共存共生的组织。改革后的农村，政治和经济分离，脱钩后的两个组织各自集中力量着眼于自身发展，南海农村出现设置合理化、职责清晰化、组织完善化的发展体系，为南海政治、经济、公共事务的快速发展提供了制度支持和体制保障。

（二）松绑：集体经济与公共事务的分化

在改良和完善原有组织制度的基础上，南海区的农村体制改革进一步将经济发展与公共服务相分离，改变了原有经济组织“绑架”自治组织和基层党组织的状况。过去的南海，农村集体经济的发展极大地改善了农民的经济状况和生活质量，同时也带了新的矛盾和纠纷。正如邓伟根书记所说：“政经不分离的情况下，不管当地的建设做得多好，只要有利益纠纷，问题都会被直接归咎到党组织、自治组织，极大损害其威信。如果实行了‘政经分离’，就在经济组织和党组织、自治组织之间建起了隔离墙。”^[21]这种分离将公共服务与集体经济相分离，一方面将公共事务从经济中解放出来，为公共服务和社会发展提供更多空间和力量；另一方面为集体经济发展松绑，激活存量，促使其集中力量实现进一步的发展与飞跃。

1.减轻负担、快速发展的集体经济

“政经分离”的改造，将公共事务从集体经济中剥离出来，促使农村集体经济组织向专业化、纯粹化、市场化发展。南海区在制定经济组织管理机构——经联社的时候就明确提出，农村集体经济自主经营、独立核算，目标是实现经济上的发展和壮大。《南海区经联社工作细则（试行）》作了如下规定。

第八条 经联社职权：（一）接受村（居）党组织领导和监督，服从上级主管部门指导和管理，在国家法律、法规和政策规定的范围内实行自主经营，独立核算，自负盈亏。（二）制订本社经济发展目标和规划，合理开发利用当地资源，发展新的集体经营项目，壮大集体经济，促进集体和成员收益不断增长。^[22]

以此为目标，农村集体经济组织能够集中力量、稳步发展。作为激烈竞争的直接参与者，南海的农村集体经济需要提高自身的专业化水平，引进专业技术和管理人才，因此，南海区对农村集体经济领导人提出了较高要求，通过民主选举选择人才，促进农村集体经济的发展。

推进富民强区、幸福南海，做好做大农村集体经济“蛋糕”，经联社干部必须具备相应的能力。

（1）决策能力。集中体现在对农村重大问题的决策上，即在对本村进行周密细致的调查和准确而有预见性分析的基础上，确定本村经济社会发展的目标。

（2）组织能力。应该建立科学的、分工合理的和高效精干的组织结构。

（3）协调能力。能够把农村所有的部门和全体村民的行为统一到农村经济社会发展的目标上来，统一到上级指示精神上来。

（4）创新能力。在国家法律法规政策的框架下，不断确立新思维、创新工作方式和方法，打破农村工作的常规，使农村经济社会实现又好又快的发展。

（5）应变能力。善于不断调整既定的目标、策略和管理方式，不断适应新形势下农村经济社会的发展变化，不断提高驾驭农村复杂局面的能力。^[23]

在独立自主的基础上，农村集体经济组织明确了自身定位，配备了专业性领导和管理人才，将经济持续增长、成员收益不断提高作为发展的首要目标，最大限度地避免了力量的分散，是经济组织与市场接轨的有力措施。抛去公共服务的负担，经联社成为纯粹的经济组织，能够以更积极的态度、更集中的力量、更专业的水平去面对市场化的机遇和挑战，以实现经济的快速发展。

2.解放束缚、全新上路的公共管理

公共管理和服务是基层行政组织的首要任务之一，其好坏是衡量人民生活质量高低的重要标准。过去政经混合型体制的南海，集体经济的发展和分配等问题毋庸置疑地成为工作的中心，公共管理和服务被“绑架”和束缚，缺乏发展的必要条件，难以实现实质上的进步。“政经分离”以后，公共管理和服务成为村民委员会的核心职能和工作的重中之重。

为了加强和改进公共管理和公共服务，南海在“政经分离”后的农村管理体制中增设了社区服务中心这一组织，重点发展针对村民生活的公共便民服务。

社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍、社会治安、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、社会保险、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权以及政府交办的其他工作，确保城乡社区公共服务均等化。社区服务中心要统一标识、统一制度，可采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置。^[24]

社区服务中心促使公共服务细化到每个社区，深入到每户居民，公共服务的发展因而获得了专门的支持力量。目前，南海正在完善社区服务中心的规划和建设，确保社区服务中心各项资源的投入，公共服务从政经混合的束缚中解放出来，从与经济发展争夺资源的困境中解放出来，正在迈上快速发展的全新道路。

农村社区和“村改居”后的社区，要保障社区服务中心用房的供给。要鼓励农村自治组织、经济组织和其他组织支持社区服务中心各项建设，形成社区内各类组织共建社区服务中心，共享社区均等服务的良好局面。农村社区和“村改居”后的社区，社区服务中心的总面积不少于180平方米。

区、镇（街道）要有效保障社区服务中心的资金经费配置。要以社区常住人口为主要参数，结合实际，制定社区服务中心日常办公和服务经费标准，分类纳入区、镇（街道）年度财政预算。区财政每年给予每个社区服务中心10万元的办公和服务经费补贴，镇（街道）财政也应安排相应的配套资金，以保证社区服务中心的日常运作。^[25]

（三）转移：公共服务工作重心的确立

“政经分离”以后，南海的基层管理重新确定了工作中心，将发展重点从经济方面转向社会管理和公共服务方面。“政经分离”一方面使南海区的行政和经济职能得以分化，加强了行政组织公共管理和服务的专门化；另一方面使政府的动员和组织职能得到发挥，能够集合多元力量，促进社会管理和社会服务的进一步发展。

1.专门化、职能化、高效化的行政公共服务

对于“政经分离”以后的行政组织来说，强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治成为其主要职能，它们已经从混合体制下所有事物“一把抓”过渡到以社会管理和公共服务为核心目标的专门化组织，能够更好地集中力量关注公共服务的质量。南海广泛建设社区服务中心正是广泛、深入、大力发展公共服务的显著体现，以关注民生为指导思想，以分离后专业化的行政组织为依托，以社区服务中心为点，南海区的公共服务合理布局、迅速辐射开来。

同时，南海开创性地重新确立了基层行政部门工作的考核标准。2011年三山、新城等办事处调整为社会管理处后，南海区提出以其为试点，取消GDP考核，全力抓好村居社会管理与服务。以此为契机，南海将把社会管理工作纳入到镇街和区直部门领导干部工作实绩中进行考核。^[26]这种创新性的考核标准彰显了南海对公共服务的重视，意味着一直以来简单片面以经济发展为中心的行政工作结束，南海的公共服务开始迈上专门化的发展道路。

2.综合社会力量，培养社会组织多元化

不仅通过行政管理组织大力发展公共服务，南海区还动员和集合社会力量，大力培养社会性、服务性和公益性组织的协调发展，培育一切有利于社会管理和公共服务的力量。

一是设立扶持社会组织发展专项资金，重点建设公益类、服务类社区社会组织服务载体，扶植一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。积极探索社区社会组织参与社会管理与公共服务的模式，重点打造两类社会组织服务载体：每个镇（街道）成立社会组织孵化基地，大力培育公益类、服务类社会组织；每个社区成立社区邻里互助站（或社区社会组织服务站），用于统筹社区内规模较小、松散型、未注册的社会组织的管理和服务。以上两种组织按照民办非企业单位形式注册登记。通过优化整合社区资源，凝聚社区居民共同参与社区管理，实现居民由“社区人”转变为“社团人”，逐步提高居民组织化程度。

二是结合区的实际，大力发展五类社区社会组织：有利于促进公益、慈善事业发展的社区公益慈善类社会组织；与社区居民生活密切相关、服务于社区群众的社会组织；社区群众参与面广、具有群众基础的社区文化体育类社会组织；有利于促进社区居民就业的社会组织；有利于维护社区居民合法权益的社会组织。

三是实施公共财政基本支持，通过政府补助、福彩公益金资助等方式，多渠道筹集社会组织发展资金，推进社会组织可持续发展。

四是鼓励社会组织多渠道多形式开展服务。鼓励本地社会组织通过与广州、深圳、港澳等先进地区的社会组织合作和购买服务等方式提升服务质量；积极引入广州、深圳、港澳等先进地区的社会组织在我区注册登记，对其登记工作提供全程咨询指导和服务。^[27]

相对于正式的行政组织，社会组织是倾向于民间管理和服务的力量。南海区政府因势利导，把有限的公共服务资源与社会潜在巨大的民间资金联系起来，能够不断拓展和扩大公共服务的领域和供给，提高对城乡村（居）民的服务水平，改变基本公共服务供给中一些不合理的付费机制，促进南海公共服务的普遍、快速发展。

南海“政经分离”这一农村体制的创新性改革，改变了原有“政经不分”的混合管理体制，通过重新建立起两个自上而下的组织体系，将行政与经济独立开来，实现了二者在组织上的脱钩。同时，“政经分离”促使过去交叉而相互束缚的集体经济和公共事务平稳分化，在专业化和专门化的组织领导下，减负的集体经济和松绑的公共事务都焕发活力，获得了更多发展机遇。以此为契机，南海敏锐而果敢地转移工作重心，集中优势资源，发动社会力量，以民生为本，以服务为中心，南海进入促进社会的全面进步和人民生活水平的切实提高的全新战略阶段。