顶层设计与基层探索

一、社会管理创新：顶层设计与基层探索

加强和创新社会管理已经成为当前我国和谐社会建设的一项亟待解决的迫切任务，也是全面建设小康社会的一个基本条件。社会管理创新应该说是一个系统性的过程，既离不开顶层设计的创新，也离不开基层管理的创新。

（一）顶层设计与社会管理的基本蓝图

顶层设计，可以说是加强和创新社会管理的前提。顶层设计这一概念来源于系统工程学，后来被广泛运用于管理学、社会学领域，意在强调规划设计应当突出整体战略和理性思维，进行全方位的、总体性的构想。

加强社会管理需要进行顶层设计的创新，即要结合政府改革，从机构设置和职能配置上统筹考虑社会管理的体制、机制，不仅要研究不同层级政府之间、政府部门之间、“条块”之间社会管理的职能划分和统筹协调问题，而且要研究党委系统与政府系统各个部门之间的职能衔接和统筹协调问题，更为重要的是要研究党委政府如何从体制机制上领导和统筹协调好社会管理，形成党政部门齐抓共管、有序协调、高效运转的格局。^[1]

经过30多年来的改革开放，我国的各项事业都取得了显著成绩，这是一个不争的事实。与之相应，中国的社会结构和组织模式也发生了根本性的变化。随着社会主义市场经济制度基本确立，社会利益主体开始变得日益多元，国家已不再是社会资源配置中唯一的主体，这也使得过去的国家包揽一切的社会管理模式越发难以适应现代社会管理的需要。同时，较之改革开放初期，社会主要矛盾的性质和复杂程度也发生了重大变化，逐渐由过去的着力解决“社会贫困”的问题，到现在的着力解决“社会公正”的问题。这是我们目前面对的一个“根本现实”^[2]，也是社会管理必须解决的一个核心问题。因此，我们迫切需要深化社会管理体制改革，创新顶层设计，建立一种适应现代社会发展需要的社会管理体制和机制。

正是基于这样一种考虑，党的十六届四中全会明确提出，需要构建一种“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的新型社会管理格局。“党委领导”，就是要从思想上进行领导，从大政方针上进行指导，明确社会管理的方向和思路，制定社会管理的方针和政策。“政府负责”，就是要切实履行政府自身应该承担的社会管理和公共服务职能，在党委的领导下，共同承担起社会管理的主要责任，发挥管理社会、服务民生的重要作用。与此同时，各级党委和政府也应充分认识到，党政部门根本无法包揽社会管理的全部事务和工作，必须动员各种社会力量和广大人民群众共同参与社会管理，强化各类企事业单位的社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设和服务职能，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥广大人民群众参与社会管理的基础作用，从而为整个社会的管理和社会秩序的建立提供有力的支持和帮助。

这一新型社会管理格局的构建，应该说是我国社会管理顶层设计的一次重大创新，也是我国社会管理理念和实践的一幅宏伟蓝图，它使我国未来的社会管理具有整体的“明确性”和具体的“操作性”。在理念上，这一管理格局或顶层设计充分体现了多方参与、相互合作的现代“善治”的社会管理理念，即党委、政府、社会、公众之间各司其职、相互合作，从而形成一种推动社会管理的合力。在实践上，这一管理格局或顶层设计明确指出了我国社会管理的实现路径和运行机制，既要坚持党委领导、政府主导的优势，又要发挥社会力量的协同、自治、自律、他律、互律作用，鼓励社会公众的广泛参与，从而保证社会管理的有序推进，维系社会秩序，促进社会和谐。

总之，“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”这一社会管理格局的顶层设计，清晰地勾勒出了我国加强和创新社会管理的基本蓝图，明确地指出了我国社会管理体制改革的基本方向；同时，也表明了我国社会管理开始逐渐由传统型社会管理向现代型社会管理转变，由过去的政府包揽一切的社会管理模式向现代的多元主体参与的社会管理模式转变。

（二）基层管理与社会管理的重要基石

社会管理的目标就是改善民生，促进和谐，要为广大人民群众提供高质高效的管理和服务。所以，社会管理一定不是高高在上的，而是与基层百姓的生活密切联系在一起的。从这个意义上说，社会管理必须“走向一线”、走向基层。基层社会管理，可以说是整个社会管理的基础。基层社会管理水平如何，决定着整体社会管理的质量和效率如何。^[3]尤其是在今天，更是如此。

我们知道，随着我国社会转型的加速推进，原先计划经济下的“单位体制”已被打破，“单位”逐渐将原先所承担的大量社会管理职能和服务分离出去，交由基层社区承担，这样原先的“单位社会”也就逐渐变成“社区社会”，“单位人”逐渐变成“社区人”。所有的“社会人”最终都要落脚和转为“社区人”。社区既是人们生活和社会交往的地理空间载体，同时也是人们有着强烈社会认同和归属的心理空间载体。所以在当前社会中，基层社会管理或社区管理也就显得尤为重要。

社区可以说是一切社会管理的最终载体。这里的社区既包括城市社区，也包括农村社区。近些年来，无论是城市社区还是农村社区，都发生了翻天覆地的变化，变得更加多元、更加复杂。在城市，社区分化非常突出，既有富人居住的豪华小区、别墅小区，也有穷人和“蚁族”居住的混合社区、棚户社区；在农村，社区变化同样巨大，既有因农民工外出引起的“农村空心化”现象，也有因城市化进程引起的“农民市民化”问题。现代社区的复杂和多样，自然需要采取不同的社会管理方式，从而也为基层社会管理带来新的形势和新的挑战。^[4]

因此，党和政府除了需要进行社会管理顶层设计的创新之外，还应加强基层社会管理或社区管理创新的探索，要把更多的工作精力放到基层。胡锦涛总书记强调，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，要把人力、财力、物力更多地投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。只有夯实基层社会管理，才有可能做好整个社会管理。基础不牢，地动山摇。基层稳则全局稳，基层安则全局安。

首先，基层社会管理的实践探索和创新，也能够为社会管理的顶层设计提供新鲜素材。^[5]提炼和总结基层社会管理和服务的创新经验，可以帮助丰富和完善社会管理的顶层设计。其次，顶层设计从来都不可能完全脱离基层。顶层设计必须源于基层，但又高于基层。脱离基层的顶层设计是不切实际的，只是一种“空中楼阁”。这种顶层设计不可能有效指导社会管理，更不可能完成社会管理的使命。

只有既来源于基层又经得起基层考验的社会管理和顶层设计，才有可能取得成功。正如李强教授所说：“问题发生在基层，经验也同样出在基层。不少农村社区基层管理都创造了成功的经验，我们要善于从中发现典型和榜样。”^[6]如果说，社会管理的基层探索是“下”，社会管理的顶层设计是“上”，那么加强和创新社会管理就应该是“上下配合、整体联动”；否则，难免出现“上改下不改，越改越难改”，“上动下不动，越动越被动”的现象。

（三）南海经验与基层社会管理的创新

那么，基层究竟应该如何进行社会管理的创新呢？众所周知，基层社会千差万别，每个地方的社会经济发展状况都不一样，都有自己特殊的优势，也有自己特殊的困难。所以，基层社会管理的改革和探索自然不能按照一个模式，而应在顶层设计的总体思路指导下，结合自身情况，进行有计划、有步骤的改革和探索，这样才能够创造出一种合理有效的、符合实际的社会管理。如果基层社会管理完全脱离顶层设计的指导，任意创造、随意探索，则难免会迷失方向，导致社会管理走向混乱。反之，如果基层社会管理完全依赖顶层设计，不去探索、不去创新，则难免脱离基层、脱离实际，使得基层社会管理千篇一律，以致走向空洞。

为此，佛山市南海区作为创新社会管理试点工作先行先试单位，在党和国家社会管理顶层设计的总体思路指导下，立足现实、结合实际，紧紧围绕统筹城乡发展、加快转型升级、建设富民强区的幸福南海核心任务，依靠人民、服务人民，充分发挥党的领导的政治优势和社会主义的制度优势，充分尊重人民主体地位和首创精神，以保障和改善民生为重点，以完善社会服务为基础，以促进公平正义为导向，以社会管理创新为特色，以体制机制改革为动力，以制度规范建设为保障，全面加强和创新基层社会管理。

南海紧连广州，毗邻香港、澳门。在“广佛同城”的大环境下，更打出了“广佛同城，南海先行”的响亮口号。南海是我国经济社会和谐发展的先进城市，2006年更跃上了全国综合实力“百强县（区）”五强之列，2010年的地区生产总值近1800亿元。

经济发展了，社会管理应该有所改善才是。然而，在南海区区委书记邓伟根看来，事实并非如此简单，而是相反，社会管理的难度和压力在某种程度上反而加大了。那么，为什么经济发展了，社会管理水平反而滞后了，管理压力反而加大了？这引起了我们的思考，而这其中的一个突出的问题，就是基层社会管理。基层是一切社会管理的基础，党委政府历来都很关注，但真正将其提到战略高度，把它扎扎实实做到实处的并不多见。^[7]

所以，南海在进行社会管理创新的同时，特别重视基层体制创新、管理创新和服务创新。南海以城乡统筹为核心，以“政经分离”为突破，坚持“以人为本、服务为先，坚持多方参与、共同治理，坚持关口前移、源头治理，坚持统筹兼顾、分类推进，坚持依法管理、综合施策，坚持科学管理、提高效能”的基本原则，建立健全村（居）“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的基层社会管理机制，积极建立“以社区党组织为核心，以社区自治组织为主体，以社区服务中心为平台，以集体经济组织为支撑，以社区群团组织为辅助，以社区社会组织为补充，以社区公众参与为主导”的共建共享的基层社会管理新模式，逐步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的具有南海特色的基层社会管理新格局。

南海区委、区政府深知，社会管理与基层百姓的生活密切相连，所以社会管理要想落到实处，发挥实效，必须走向一线、走向基层。只有走向一线，能经得起基层考验的社会管理，才是良好的社会管理。