公众参与与基层民主

四、“走向一线”的机制：公众参与与基层民主

虽然加强和创新社会管理需要党政领导、政府负责，并且已提上了党和政府的重要议事日程，但是，社会管理绝不只是党和政府的事情。就公众而言，公众绝不只是社会管理的一个“客体”，也是社会管理的又一重要主体。如果说加强和创新社会管理，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，那么公众参与则应该是基础。

（一）社会管理创新与公众参与

“公众”，是指社会上大多数的人。所谓公众参与，主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有各种参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。^[30]公众参与，应该说是加强和创新社会管理的一个重要基础，它对于整个社会管理和社会发展来说都有十分重要的意义。

第一，公众参与社会管理是党的群众路线的生动体现。党的根基在人民，血脉在人民，力量在人民。密切联系群众是我们党的最大的政治优势，“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线是党的一大法宝。群众路线与公众参与虽然并不完全相同，但在本质上则是一致的，就是重视人民群众，联系人民群众，乐于倾听群众的呼声，善于吸纳群众的智慧。

第二，公众参与社会管理是我们国家性质的基本要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家做主是其本质和核心。国家一切权力属于人民，一切为了人民、一切依靠人民，乃是社会主义民主法治的根本特征。离开人民当家做主，社会主义民主法治就失去了前提，社会管理也失去了基础。只有坚持国家一切权力属于人民，并从各个层次、各个领域扩大公众的有序政治参与，鼓励公众依法管理国家事务和社会事务，才能确保社会管理充满生机和活力。

第三，公众参与社会管理是和谐社会建设的必然要求。当前，我国社会大局总体上是和谐稳定的，但是影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，社会管理面临的潜在压力也在不断加大。公众参与社会管理，可以有效增进政府与公众之间的双向沟通与交流，便于公众反映自身的利益诉求，促进公众对政府社会管理和服务的了解、认可与支持，并对政府社会管理政策的实施情况进行监督，从而改进政府的社会管理和服务，形成政府与公众之间的良性互动。这样，不仅可以增进政府与公众之间的理解与信任，有效防止和化解公众与政府之间的冲突，而且能够帮助党和政府找准群众迫切需要解决的问题，从而减少社会矛盾、社会冲突发生的可能，实现社会和谐。

第四，公众参与社会管理是激发社会活力的重要途径。公众参与社会管理，能够充分发挥公众的智慧和力量，调动公众的积极性、主动性和创造性，让公众表达出来，让公众行动起来，使得公众参与社会管理的愿望得到尊重，参与社会管理的活动得到支持，参与社会管理的能力得到发挥，从而也使社会活力得以最大限度地激发出来。^[31]

总之，公众参与，应该说是我国加强和创新社会管理的必然选择。然而，由于在计划体制下，我国长期实行一种国家高度集中的单一管理模式，使得社会成员对单位、国家形成高度依赖，造成社会成员的主体意识和参与意识较为薄弱。改革开放以后，随着社会转型的不断推进，社会主义市场经济的基本确立，社会成员在追求自身利益的过程中，参与的愿望也在不断增强，期望了解和参与相关的法律政策的制定和实施。而且，公众参与的条件也在不断成熟，一些地方政府积极开辟公众参与的途径，培育公众参与的机制，并取得了一些显著成效。但是，毋庸讳言，目前我国的公众参与依然还处在初始阶段，所以在实践中难免会遇到一些问题。

第一，公众参与的制度不够健全。党的十六大以来，公众参与在政治上得到了高度认同，极大地促进了公众参与的蓬勃发展，但在法律的支持上还是不够，缺乏明确的刚性的法律规定。总的来说，目前我国公众参与主要依靠的还是政府部门的一种“觉悟”，而非法律的明确规定。所以在实践过程中，公众的知情权、参与权、表达权、监督权还难以得到有效的保障。

第二，公众参与的机制有待完善。目前，公众参与社会管理的各项机制还不完善，尚未形成有效的公众参与决策机制和政策影响评估机制，以及顺畅的利益表达沟通机制。所以，一些公众参与只是以维权的形式出现，表现为一种“无序的参与”，一种“非制度化的参与”。甚至，有的地方的公众参与只是一种摆设，即把参与的程序变成操作的结果。公众提出的公共议题，往往得不到政府相应的回应和反应，难以形成有效的公众参与。

第三，公众参与的意识比较薄弱。改革开放以来，我国公众参与的意识虽然有了明显提升，但总体上还是比较薄弱的，参与的权利意识、责任意识不强。参与意识，可以说是公众参与社会管理的重要前提，同时也是公众参与社会管理的内在动力。如果公众没有参与意识，那么公众参与社会管理也就只是一句空话。然而，参与意识的培养却是一个长期的过程，除了需要进行宣传教育之外，更为重要的是要让公众相信这种参与是切实有效的。只有这样，公众才有参与的热情，才有动力。

所以，公众参与及其实效问题，应该说是当前加强和创新社会管理亟待解决的一个问题。因此，中央在“十二五”规划纲要中明确强调，要按“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的要求，广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。

（二）基层民主与村民议事制度

公众参与作为一种现代新兴的民主形式，已普遍存在于现代民主国家之中。公众参与也是一种民主模式。^[32]但与“代表民主”不同，公众参与属于一种直接民主，要求公众能够直接参与决策的制定，代表民主则是一种间接民主。公众参与背后的一个基本假设就是：政策制定的过程中存在一扇门，决策者在里边，公众在外边，建立公众参与机制就是把以前紧锁的门改成虚掩的弹簧门，公众可以推门进来参与屋内的一些事情。^[33]可见，公众参与问题其实也是一个民主问题。

加强和创新社会管理的一个关键环节，就是要有健全的公众参与机制或民主协商机制，要让公众有机会、有路径走进决策之门，依法参与决策制定。那么，究竟应该如何构建公众参与机制呢？或者说，我们应该建立一种什么样的民主呢？要回答这一问题，首要就应正确理解民主。

近些年来，“民主”一词日益成为一个热门话题。那么，究竟何谓民主呢？“民主”的英文“democracy”，最早源自古希腊文“demokratia”，意指“人民的权力”、“人民的政权”或“人民的统治”。从词源上看，“民主”首先是指一种国家的政治制度（《中国大百科全书》）。列宁曾经指出，民主是一种国家形式，一种国家形态。^[34]民主制度的实质，就是“人民当家做主”，即人民的统治，人民的选择。在民主制度下，广大人民群众可以按照平等原则和少数服从多数的原则共同管理国家事务和社会事务。

不过，这里需要特别说明的是，民主并不都是一样的，也非一成不变的，而是随着社会历史情境的变化而变化的。民主，首先是一个社会范畴，所有的民主都是特定社会情境之中的民主，不同的社会环境会有不同的民主，没有哪种民主可以脱离社会情境成为普适的民主。其次，民主也是一个历史范畴，民主会随历史的发展而不断发展，不同时期会有不同的民主。根据民主发展的历程来看，从政治民主到经济民主，再到社会民主，反映出了民主内涵的不断深化。

可见，民主既有普遍性的一面，也有特殊性的一面。所以，不能用你的民主来衡量我的民主，也不能用我的民主来衡量你的民主。民主本身并无所谓的“好”与“坏”，只有适合自己的民主才是好的民主。不管何种形式的民主，必须要与社会现实结合。一切民主都是基于社会现实基础之上的民主，必须要以促进社会良性运行和协调发展为前提，必须要以促进民生改善为目的。可以说，民生才是民主的根本和归宿。只有这样的民主，才是真实的民主，才是科学合理的民主，才是人民真正需要的民主。

中国是一个社会主义国家。中国社会的特殊国情也决定了中国绝不能照搬西方的民主模式或民主制度，必须走出一条具有中国特色的民主道路，即“中国式民主”。“中国式民主”的一个重要优势，就是立足基层，充分发挥基层群众民主决策的能力。

基层社会与广大人民群众的联系最直接、最紧密，也是整个社会的基础。各种社会现象都是通过基层反映出来的，各种社会问题也在基层最先表现出来。因此，建设社会主义民主，首先就应发展基层民主，鼓励公众有序参与基层社会管理，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。

基层民主，可以说是最大的民主。基层民主之大，不仅因为基层民主与基层群众的生活密切相关，是基层群众进行自我教育、自我管理、自我服务的重要机制，而且因为基层民主是整个社会主义民主的重要基础，它可以从农村向城市、从基层自治向地方政权形成一种联动效应。

因此，加强和创新社会管理，其中一项重要内容就是建立基层民主机制，保证人民当家做主的权利，要让基层群众在党委领导下，依法管理基层公共事务，管理自己的事情，创造自己的幸福生活。

基于这样一种认识，佛山南海在加强和创新社会管理过程中，以科学发展为前提，以农村综合体制改革为契机，以“民主法治村”建设为突破，不断推进农村基层民主建设，建立民主协商机制，鼓励基层群众广泛参与社会管理，创造出基层民主的“南海模式”。

南海基层民主建设取得的成绩，可以说并不是偶然的。多年以来，在市委、市政府的领导下，南海一直注重农村基层民主的发展，推进依法行政和公正司法，所以民主法治理念的“种子”很早就在这片科学发展的沃土上扎下了根基。2008年，佛山市《关于进一步推进社会主义民主法制建设的意见》和《关于进一步加强我市农村基层民主法治建设的意见》的出台，更进一步掀起了南海民主法治建设的波澜。南海开始在全区范围内迅速推开“民主法治村”建设，并将基层民主法治建设推上高潮。而这其中，村民议事制度可以说是全区农村基层民主法治建设的一个重要创新。

村民议事制度设计的初衷，主要是针对南海实行“政经分离”以后，部分农村社区在短期内因为治理架构重组引发的利益纠纷凸显、自治秩序混乱而设的一个“制度缓冲阀”，是南海村（居）治理从集权向分权变革、从“强人治村”向居民自治平滑过渡的重要制度保证。可以说，村民议事制度承载着南海各界防止农村社会撕裂、促进利益群体和谐共融的殷切期待，背负着民主理念扎根基层、深入民心的希望。

村民议事制度规定，凡涉及成员利益的重大事项均由成员大会或户代表会议表决决定。经济社（组）议事必须坚持少数服从多数原则，议事不得违背国家有关法律、法规，以及区、镇相关规定，不得与村委会召开的村民代表会议所作的决定、决议相抵触。成员大会每年至少召开一次，根据实际需要可随时举行。凡经民主议事程序决定的事项，必须在村务公开栏上公示5天。村民对表决若有异议，由社委会及民主理财组（监事会）负责解释。同时，村民可在公示5天内由1/10以上成员联名提请社委会（组委会）召开成员大会或户代表会议重新表决。

总之，村民议事制度的建设，不仅为基层民主管理村务提供了更多的制度保障，也为基层社会的和谐稳定作出了重要贡献。正如村民所说，村务议事制度实施以后，村务管理民主了，干部与群众的关系也更和谐了。

（三）“出嫁女”的权益：一个公众参与的案例分析

“出嫁女”的权益问题，可以说是摆在南海基层社会管理面前的一个非常棘手的社会问题，已经成为影响南海和谐稳定的重要因素。改革开放30多年来，南海经济社会快速发展的同时，也产生了一些新的社会矛盾和社会问题。其中，“出嫁女”问题的形成，就是南海农村集体经济发展的一个“意外结果”，它与农村集体土地升值带来的巨大经济收益密切相关。

伴随现代化、城镇化进程的不断推进，南海农村土地价值和经济收益大幅提升，所以不少“出嫁女”在结婚后不愿将户口随夫婚迁，而是仍然保留户口在原村，有的甚至还将其子女的户口随母亲落户在此。于是，原先的土地承包权益问题也演变为如今的股权权益问题。

在一些村庄，“出嫁女”因其自身享受不到集体经济利益分配的资格，开始通过上访的途径表达利益诉求，所以造成集体上访、越级上访、重复上访的现象十分严重，也形成了一个偌大的长年上访群体。究其原因，主要在于：一方面“出嫁女”要求享受村民集体经济利益分配的资格，另一方面很多村民反对“出嫁女”分享村民集体经济利益。在长期的利益博弈过程中，“出嫁女”与村民之间的关系也变得越来越紧张。所以，如果“出嫁女”的利益诉求得不到很好的解决，久而久之必然会对社会稳定造成严重的负面影响，甚至有可能引发一些群体性事件。

因此，协调好“出嫁女”权益问题也就成了南海社会管理亟待解决的一个关键问题。于是，2008年南海区委、区政府出台了《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》（以下简称《意见》），更进一步明晰农村集体资产产权，规范农村集体经济组织管理，逐步建立“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权制度，依法协调农村集体经济组织股权争议，切实维护农村“出嫁女”及其子女的合法权益。具体措施包括如下几点。

首先，进行“两确权”，即在全区范围内全面组织开展“农村集体资产产权确认”和“农村集体经济组织成员身份确认”工作，全面检查和清理农村股份章程，剔除违法违规条款，在此基础上做好符合农村集体经济组织成员资格条件的农村“出嫁女”及其子女的成员资格确认登记工作，并按照男女平等的原则，依法配置相应股权，建立健全农村集体经济组织成员和农村股权档案管理制度。

其次，明确法律法规和处理原则。农村集体经济组织必须在相关法律法规的指导下，按照“平等”（男女享有同一集体经济组织的同等待遇）、“五同”（同籍、同权、同龄、同股、同利）、“排他”（不能同时享有两个农村集体经济组织股权）的原则配置相应股权。

再次，明确成员资格。《意见》规定符合农村集体经济组织成员资格的农村“出嫁女”必须同时具备四个条件：①结婚前原属人民公社、生产大队、生产队社员的，或实行家庭联产承包责任制时起分有责任田的，或实行农村股份合作制时起曾享有股权的；②户籍属农村集体经济组织所在地的农业户籍性质或由原农业户籍改革过来的农村居民的；③婚后户口一直保留在原农村集体经济组织所在地的；④履行农村集体经济组织成员和村民义务的。同时，《意见》还对“出嫁女”子女的条件作出了详细规定。

最后，综合运用多种管理手段。各级必须以宣传、教育、调解为主要手段，充分发挥地方党组织战斗堡垒作用，综合采取考核奖励、政策扶持、责任追究等各项措施，多管齐下解决农村股权权益纷争；同时，辅之以行政监督和司法强制手段，增强执行力度，保障依法解决股权权益纠纷。^[35]

《意见》的出台，无疑为“出嫁女”权益问题的解决明确了原则，提供了依据，并取得了显著成效。然而，如前所述，“出嫁女”权益问题之所以形成，是因为部分村民不同意“出嫁女”分享村民集体经济利益。所以，无论采用何种措施，“出嫁女”权益问题能否有效解决，最终还是需要村民同意，需要村民代表大会讨论通过。因此，在解决“出嫁女”权益问题上，村民的广泛参与和民主协商也就成了关键。正如一位工作人员所说，“政策的落实关键要靠村组干部及村民的理解和支持”。

正是基于这样一种认识，南海区的一些农村在解决“出嫁女”权益的问题上，按照《意见》的基本要求，在党委的领导下，在行政的引导下，积极动员广大村民参与商讨“出嫁女”的权益问题。

2008年3月，南海正式成立南海区解决农村“出嫁女”及其子女权益问题工作领导小组办公室（以下简称“出嫁女”办），专门负责处理“出嫁女”的权益问题。“出嫁女”办成立以来，经常深入基层，深入农村，促成村民小组开会，鼓励村干部和村民广泛参与讨论，共同协商“出嫁女”的权益问题。通过民主协商，能够在总体上反映全村村民对“出嫁女”是否具有分配村民集体经济利益资格的意见。在此基础上，“出嫁女”办通过行政引导和宣传教育，改变村民原先固执的态度，从而形成一个让“出嫁女”和村民都能接受的方案，以使“出嫁女”的权益能够得以合理解决。

正是在党政部门的领导下，依靠村民的广泛参与和民主协商，目前南海解决“出嫁女”的权益问题已取得了显著成绩，可以说“出嫁女”权益基本得到落实。截至2011年，南海区1766个经济社19534名“出嫁女”及其子女中，已有1756个经济社19395名“出嫁女”及其子女的股权得到了落实，落实人数达到99.3％。在1756个已落实股权的经济社中，有1572个兑现了“出嫁女”及其子女分红，分红兑现率为89.5％。此外，“两确权”的完成率也达到了90.4％。^[36]

总之，社会管理的基础在基层，难点也在基层。所以，加强和创新社会管理首先必须做好基层社会管理。而要做好基层社会管理，自然离不开公众的广泛参与。基层社会与公众的生活息息相关，同时公众也对基层社会最熟悉、最了解，因而公众参与基层社会管理具有独特的优势。那么，公众究竟如何参与基层社会管理呢？这就需要基层民主。基层民主，可以说是公众参与社会管理的一个基本机制，同时也是社会管理真正“走向一线”的一个基本机制。如果没有公众参与，社会管理就失去了最大的基石，也失去了最大的活力，那么社会管理就不可能真正落实下去，社会管理的目标更不可能实现。