南海区农村综合体制改革的基本历程

一、南海区农村综合体制改革的基本历程

一种制度的转型、变迁并不是行动者凭空臆断的主观念头所能轻易决定的，而是拥有与自身相关的背景渊源。因此，南海区在社会建设的大背景下所积极推进的农村区域发展改造，并提出农村综合体制改革的整体设想与规划，也是一定制度环境与社会行动的“互构”^[2]产物。这种互构关系的核心理念，主要是围绕着新时期的“个人与社会”元关系而展开，目的就在于为个人的生存和发展打造舒适的外在环境。

（一）综合体制改革的起源

当谈到“综合体制改革”（comprehensive institutional reform）这个概念时，我们实际上可以将它的背景渊源上溯到新中国成立以后的社会变迁事实上。但这并不是说社会转型以及体制改革的综合特性在中国源远流长的历史长河中并不存在。如果我们稍微将历史往前移一个世纪，就会发现1912年就是中华民族的一次起承转合的岁月。辛亥革命在推翻清王朝统治时，所实行的一系列社会变革在某种程度上都带有全面性、综合性的社会改造特征。只不过在那个沧桑时代，“总体性工程”的改造势必会动摇几千年以来所奠定的传统基础，从而难以撼动旧有体制的痼疾。这种整体性改制的历史循环现象，甚至还可以在中国传统的王朝社会中寻找到例证，如光绪期间的戊戌变法运动、万历年间的张居正改革、北宋的王安石变法等。其实这些改革基本上都涉及了综合性的体制改革，但最终失败的缘由还是在于未能撼动王权、贵族的等级特权体制，致使权力出现无限制的真空垄断状态。因此，这里所提到的综合体制改革渊源，实际上应该具备一定的政治、经济、社会条件基础，社会成员能够自由平等的交往，才能称得上具有完备的综合特性。在某种程度上，综合体制改革也包含着两种：一种是形式上的综合体制改革；另一种是实质上的综合体制改革。

以上我们所提到的传统王朝社会变革，虽然也在一定程度上带有综合特性，但社会的制度设置、权力的约束、底层民众的自由度等并没有得到彻底的改观，或者说没有受到“洞穴之光”的照耀，从而即使出现一些所谓的盛世，如“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”等，也是社会制度形式上的、富有生机的一次次历史“回光返照”。在这里，我们并不是想去否认这些曾经成功的体制改革，而只是想表明它们还不具备综合性，只属于一种形式上的综合体制改革。至于什么是实质性的综合体制改革？我们可以将它的雏形定位在20世纪50年代的“社会主义改造”运动。

中国共产党通过武装革命推翻旧社会的“三座大山”之后，夺回了本应属于人民大众的主体权力。新民主主义革命成功之后，另外一个相应的问题也紧随而至，那就是民众的生计问题，也就是如何确保经济发展、社会稳定及人民安居乐业的问题。虽然旧社会的压榨性力量已经被新政权肃清，但这并不意味着旧社会中的所有制度设计都应被扫除。黑格尔的“存在即合理”箴言，也在一定程度上为某些制度的继续传递提供了存在的合理价值。正是在科学的历史唯物辩证法指导下，中国共产党在新中国成立初期作出了“社会主义改造”运动的政策决定，它具体包括以下三个方面的内容。

（1）对资本主义工商业的社会主义改造。新民主主义革命胜利和土地制度改革完成以后，由于国家经济的发展、社会的国计民生需要传统工商业的正常维持和运营，因此中央从1953年起，就开始实行资本主义工商业“两步走”的策略：首先通过政策扶持、合并、救助等方式，将分散性的资本主义工商业转变为垄断性国家资本主义工商业；然后将这些带有垄断和剥削性质的国家资本主义工商业转化为民主、先进的社会主义工商业。它的实质目的就是有效地集中资源，为新政权的巩固打下经济基础。

（2）对农业的社会主义改造。为了克服传统分散型的个体农业耕作模式，提高中国广大农村的作物生产，国家也采取稳步推进、自愿互利的原则，引导农民发展农业合作化，并通过“大社”、“小社”等集体性组织和单位，将农民团结起来，扩大社会性基本需求的再生产。

（3）对手工业的社会主义改造。在对手工业的社会主义改造上，国家采取了三种形式，即手工业生产小组、手工业供销生产合作社、手工业生产合作社。正是通过这三种形式，实现了传统的小作坊生产方式的转换，将过去独立、低技术型的小作坊转变为现代型的机械化集约生产，在提高劳动生产率和产品质量的同时，也降低了单位产品的资源使用成本。正是通过“社会主义改造”运动的完成，国家才能初步地建立起社会主义的基本制度，步入社会主义初级阶段。

由于“社会主义改造”运动涉及我们国家的政治、经济制度定位以及个体的生存性发展问题，并对后期的社会主义发展产生了深远影响，从而带有一定的制度改革综合性。但在制度改革的重要民生问题上，却受限于当时的历史性经济发展现实。底层民众的生计问题，不可避免地“被屈服”于当时国家建设的整体宏观设想，从而遭到冷落、忽视乃至牺牲。它与王朝社会综合性改革的最大不同就在于：底层社会获得了本应属于他们的人身自由，每一位个体都是权利与义务的综合体。但其中的缺陷就在于，这种体制改革并不具备一定的物质基础，从而导致社会成员的生存权利被过滤在国家的整体利益面前，没有得到应该享受的实质性收获。随后夹杂着这种政策改革中间路线的摇摆及冒进等问题，致使一次轰轰烈烈的开端运动直到1978年后才重新复苏。

1978年的改革开放政策，虽然在社会主义发展道路上撇清了问题之争，但在综合体制改革的政策上却存在着“GDP至上”的经济发展理念，即强调通过经济的发展带动整个体制的逐步轮换。其实关于这方面的探讨，最近学术界的“中国模式”或“中国经验”已经直接对这30多年的改革历程（也有的学者从1960年算起）进行了系统性的反思，基本的共识不外乎这几点：

（1）中国过去倚重经济的发展方式已经取得了举世瞩目的成就；

（2）这种发展的方式是建立在初级发展向科学发展的理念基础之上；

（3）以往底层社会付出的代价需要国家进行宏观性调控和补偿；

（4）整个发展的理念目的就在于营造安宁和谐的社会。

但共识背后也并不意味着他们之间不存在着争议，其中最大的争议就在于这种模式的发展普及性和持续性。我们不管学界还是政界出于什么样的立场来看待这场“中国发展的奇迹”，但有一点可以肯定的就是：几十年的“农村供给城市”发展代价，政府的“错位、越位、失位”等职责现象，经济繁荣背后的贫富差距，社会群体之间的利益冲突等，都将改革的焦点聚集在这段非常时期的历史节点上，也就是改革步入了攻坚阶段，从而使政府成为这场改革焦点的核心和改革的动力源。但通过什么样的方式去关注，以及什么是实质性的综合体制改革呢？

可以说，2003年国务院发布的《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，标志着中国实质性综合体制改革的正式起航。它通过历时三年的不断努力，使中国历史上存在两千多年的古老税种走向终结，从而将中国带入“后税费时代”^[3]。中央在机构整改的过程中，于2003年将成立23年之久的体改办并入国家发展和改革委员会中，主要负责综合体制改革、收入分配等职能^[4]。而税费改革之后，国家又先后针对农村土地使用流转问题、金融问题、义务教育问题、医疗保障问题等关系民生、民计的基本生活领域进行了全方位的政策革新和现实实践，深化了综合体制改革所涉及的范畴。2006年9月，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上特别强调“农村综合体制改革”对农村乃至整个国家发展的重要性^[5]，可以说掀起了实质性综合体制改革的新高潮，其中尤其是处于发展中的广大农村地区。随后，综合体制改革这个概念成为我们新时期改革的代名词。它与1978年开启的实质综合体制改革雏形最大的区别就在于：当前政治、经济、社会、文化、生态建设在取得重大成就的同时，尤其是经济的高速发展，使被忽视、被搁置的社会问题、社会矛盾、利益纷争日益明显化。整个社会形势以及创造的价值，迫使我们政府去全面关注新时期的体制发展困境。

（二）南海区的区域发展现实

位于珠江三角洲腹地的南海市，在改革开放浪潮的引领下，迎来了发展的新机遇。自主、放权、宽容的投资环境，使南海经济一直走在全国区域改革的前列，从而也成为中国改革的“试验田”。在世纪之交的城市化进程推动下，“广佛同城”的构想又使南海成为城市改革的“排头兵”。2002年12月8日，南海市的城市规划经国务院批准（国函〔2002〕109号），正式成为佛山市所下辖的区，迈进了“广佛同城”的正式轨道。也正得益于包容性的政策扶持，南海区的经济自2003年以来一直保持着持续、高速的增长趋势，地区生产总值节节攀升（见图5-1^[6]），并在2006年首次挤进全国综合实力百强县（区）五强之列。

图5-1　南海区最近几年的地区生产总值形势图

2010年，南海区第一产业、第二产业和第三产业的地区生产总值同比分别增长5.2％、16.3％和11.9％。从产业经济结构增长的类型来看，我们可以发现它的主要经济增长支柱是制造业和服务业，而传统农业的生产总值贡献仅占同年地区生产总值的1.83％。这种发展状况与南海区的经济发展模式具有很大的关联。正如一些学者所分析的一样，南海区的工业化发展是建立在“土地股份制对农户承包制”^[7]的替代基础上的。

虽然南海区经过行政程序调整于1992年建市并于2002年改区，但在2011年之前，整个区域仍然以独立的自然行政村构成为主，如表5-1所示。

表5-1　南海区行政辖属区划　单位：个

其中，自然行政村占整个南海区行政管辖单位的81.2％。因此，新时期的南海改革着重点也就聚集在这些相互独立的乡村上。这些具有自然属性、独立经营的自然行政村，通过将以往农户拥有的分散性所有权土地集中到村集体管辖范围之内，并通过组织化运转、规划、开发和租赁，为第二产业和第三产业的发展提供了巨大的机会空间，实现了农村发展的土地资本集聚化，为农村经济的粗放性发展提供了工业化平台。从而，我们已经很难单纯地从地理空间的标志，将南海的农村与城镇区分开来。这也就是为什么南海区在2011年提倡综合体制改革的原因之一。

另外，伴随着土地制度而产生的股份分红制，也在间接性地制造出一些无意识的利益矛盾以及群体界限；而现行城乡体制下的户籍制度，也在不断地加剧和扩大这种矛盾。传统的户籍制度不再充当限制城乡之间自由流动的角色，而是演变为股份分红的核心指标，即成为谁拥有资格分红的条件。虽然南海区的经济发展，冲击了国家自1958年起在户籍管理制度上添设的限制外流功能，但这并没有削弱它在划分城乡二元社会的核心制度功能^[8]上的地位，反而加剧了城乡之间的身份认同矛盾。也就是说，在南海区的经济效益分红现实中，具有当地户籍的人都有资格去分享集体土地的效益产出，但如何使单位分红的利益最大化却造成了共同体之间的分化问题。

虽然具有当地户籍的农村身份村民被推上了集体经济效益分红体制下的最有说服力的分割前台，并且为经济效益的分红提供了一种短暂性的冲突化解标准，但往往被认为最无争议的标准也会成为最富有争议的问题域，在南海区突出地表现为“出嫁女”上访问题。由于利益的分配以户籍身份是否在本地农村为鉴别标准，因此一些原本已经出嫁但户口并未迁走的妇女群体，俨然成为这种标准下的合法利益获得主体。但在股份分红蛋糕既定的情况下，那些利益既得者往往希望能在参与成员更少的前提下获得更多的单位收益。因此，这帮“出嫁女”群体俨然成为真正居住在本地村民的利益争夺方。另外还有个问题就是，伴随着这种利益蛋糕的不断做大，如何去有效、非正规性地获取更多利益所得，也成为部分集体成员背后的潜在行动目标。他们通过看似合理的“手段—目标”方式不断地侵蚀着集体红利直至最终被察觉，致使集体内部成员之间也产生矛盾，要求在每次分红的时候都必须进行集体资产收益的全部分割，无形之中构成了集体经济的后续扩大化生产问题，等等。

因此，在一个看似农村而非农村的南海区，原本去政治性的城乡户籍身份又被卷进了经济利益的争夺漩涡之中。这不仅涉及以上叙述的利益分割、侵蚀问题，而且还涉及群体之间的内部认同分化乃至暴力冲突等问题。因此，南海区的整个社会发展现状，已经步入到一个围绕利益富足而矛盾冲突不断的新时期。它与南海区改革开放后的实质综合体制改革雏形不同就在于，后者的改革驱力在于政治动乱过后的方向纠错；而前者却在于经济繁荣背后的利益分配；后者重心更多地落在为经济的发展铺平体制道路的建设上；前者的重心更多地偏向于社会公正体制的建立上。因此，整个南海区的农村发展现实都指向对和谐、稳定的社会秩序追求。这种客观的发展形势，也迫使它需要一场富有生机的改革，即确保经济发展、社会和谐、治理有序及生活福利化的综合体制改革。

（三）南海区的探索性发展转型

正如上文所述，南海区在经济发展的同时，也使社会出现了一些发展中的副作用。当然，这并不是说这种经济发展的形势完全引致了社会发展的负面影响，而是说它在发展过程中内在性地催生出了一些左右整个宏观发展局势的新现象、新事件的发生。它在引导社会朝积极状态努力的同时，也有可能伴生出消极形态的后果。如南海区在地区经济福利获得可观收益分红的同时，又滋生出一些为利润而纷争的集群性事件，等等。因此，如何积极、有效地面对这种“矛盾的综合体”，成为南海区2010年农村综合体制改革步伐的前奏。其实整个南海区的综合体制改革策略，实际上涉及的就是“一系列组合拳”（见表5-2），具体表现在以下改革政策行动的历程中。

表5-2　南海区农村综合体制改革策略

续表

首先就是农村综合体制改革的前提——“大部制改革”。2010年6月份，南海区在参照了“顺德模式”的大部制改革方案之后，根据《佛山市区级党政机构改革实施意见》和《关于印发佛山市南海区党政机构改革方案的通知》文件要求，采取“合并同类项”和“联合办公”等方式，正式启动了精简部门和业务合作的大部制改革。区政府原来的41个区党政机构被精简为现在的16个部门^[9]，精简幅度达2/3。在部门领导的条件和要求上，南海区区党政领导成员除区委书记、区长、专职副书记不担任大部门的首长外，其余现任的区委常委、副区长全部兼任13个党政大部门的首长。以致南海区“大部制改革”方案完成之后，区长区邦敏表示，南海大部制机构改革不是简单的部门增减，而是旨在通过部门精简整合，减少行政审批层次和管理链条，从而缩短决策时间，提高党政工作部门的执行力。大部制改革的成功，为南海区下一轮改革工作创设了治理主体明晰化的前提条件。

其次就是农村综合体制改革的突破口——“村改居”。南海区经济的发展，可以说是建立在农村土地股份制改革基础之上，即通过“土地的几次革命”所打下的基础。在大部制改革完成之后，南海区于2011年年初围绕“农村的未来走向”问题，拉开了综合体制改革的序幕。它以农村现存管理组织为突破口，对辖区内符合条件的村委会进行“村改居”项目改革，大步开启了农村城镇化进程。“村改居”的意图就是剥离以往被自治组织“绑架”的经济职能，将以往笼统的管理权力分割为居委会负责的区公共服务职能和经济组织负责的集体经济管理职能。这项巨大的改革工程，牵涉整个南海47万人口的生活状态。从而，南海区计划用5年时间去完成农村的彻底改革，解放传统的村委会束缚力，实现农村和城市的一体化。

再次就是农村综合体制改革的核心——“政经分离”。与20世纪80年代和90年代的以股权为中心、主要涉及经济层面的发展方式改革不同，南海区“政经分离”涉及基层的经济建设、社会发展及治理方式的综合改革。它涵盖了股权固化、股权收益分配、“政经分离”、红利投资等一系列系统性的改革举措。“政经分离”是南海加强和创新社会管理的突破口，必须坚定不移地推行，不能放弃基层村居这个平台。^[10]南海区在“政经分离”过后的设想就是，经济组织在日后发展过程中全面地面向市场，探索社区股份公司的专业化、社会化和市场化运营方式，从根源上杜绝以往集体经济运行方式中的以权谋私、政治干预等取向。目前，整个南海区的经济社在换届选举的过程中，超过95％的经济社已完成换届选举。经济社的负责人均不是担任自治组织的负责人，从而使集体经济组织从过去的政经混合状态下分离出来，有助于基层社区各组织各司其职，促使农村管理向城市社区管理转型，并实现社会公共服务在城乡之间的均衡发展。

最后就是农村综合体制改革的保障——“文化特区”。作为“广东文化改革发展综合试验区”，南海区于2010年就开始提出“文化引领”战略。在南海大力提倡社区文化的重要性时，南海区委书记邓伟根于2011年12月底的“南方有为论坛”上提出要打造“文化特区”。在践行“文化引领”战略的同时，南海区通过制度建设，集聚政府、社会、市场、个人等多方力量共同参与文化建设。如“关爱桂城”项目中的“挂钩双联”活动，实现了机关工作人员与群众家庭的“零距离”沟通，降低了街道的全年上访率。^[11]另外，南海区在结合自身的现实与传统文化的基础上，提出“狮舞岭南·龙腾南海”文化发展行动计划。它从文化产业的建设与发展、文化生命力的传递、文化人的培育等方面提出打造“三张区域名片”，开展“五大基础工程”的任务^[12]，系统、全面、详细地规划了南海区的未来“文化特区”定位，为综合体制改革提供后续维持力。

因此，南海区的综合体制改革并非是针对某一问题现状的单纯改革，而是涉及系列性的长远科学规划，涉及打造一个令人向往的现代化区域而作出的行动选择。“大部制改革”为综合体制改革的开展奠定了前提；“村改居”项目的实施为南海区的农村改革寻找到合适的切入点；“政经分离”策略为集体经济的发展解开束缚；而“文化特区”的设想，完整地再现了一个真实未来生活的理想追求。可以说，南海区的综合体制改革将国家提出的“社会建设”维度与自身的具体现实相结合，从政治、经济、社会、文化的实践行动中去改造传统的制度设计，为未来的理想南海注入活力。