南海区基层社会的重大变革

一、融入城市的村落：南海区基层社会的重大变革

在城市化的进程中，正确处理好城市与农村的协调发展是各国面临的共同问题。从本质上讲，农村城市化就是农村要素向城市要素的转化过程，其内容包括：农村地域向城市地域的转化过程，即城镇化；农业人口向非农人口的转化过程，即非农化；农村产业及生产方式向城市产业及生产方式的转化过程，即农村工业化和农业现代化。这三个过程表现为一种联动过程。

城乡发展大致是沿着这样一条道路进行的：乡育城市—城乡分离—城乡对立—城乡联系—城乡融合—城乡一体，这一发展过程既反映了城乡发展趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律，很明显，城乡一体不仅是社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。城乡一体化是生产力高度发达条件下，城乡完全融合，互为资源，互为市场，互相服务，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。这一过程是渐进的、双向的，城乡一体化的目标不是所有乡村都变为城市，更不是城市乡村化，而是消除城乡差别，使发达的物质与精神文明达到城乡共享。

（一）“南海模式”与南海城市化

1978年改革开放以后，在国家改革开放政策的推动下，南海区凭借邻近港澳、间于广佛的区位优势，以及大量的土地资源储备，利用全国短缺经济的机会，提出“国有、集体、个体经济”齐发展，“镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业”六个轮子一起转的“全民工业化”的发展模式，通过招商引资、兴建厂房、商铺出租、创办乡村集体企业等多种途径，运用股份制、租赁制、承包制等多种经营形式，发展多种所有制经济形式，通过“农村地区工业化”创造性地开辟了著名的“南海模式”，使以农业生产为主的产业结构得到迅速调整，工业化水平显著提高，城市化水平也得到长足发展。

南海模式的一个显著特点在于集体经济发展比较迅猛，改革开放以后，南海区农村实行土地股份制改革，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，以满足企业发展对土地的需求，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。股份合作组织一般规定原集体组织的承包农户才有权入股分红。家庭联产承包责任制下农民拥有的土地转让权只限于农业用途，而土地股份制则将农民的土地转让权延伸到非农用途，农民可以凭借股权分享土地农转非带来的增值收益，从而使农民收入显著提高，农村集体经济也获得了很大发展，形成了目前雄厚的农村集体经济实力。

但也正是上述经济发展模式的制约，使得南海并没有走上传统的工业化带动城市化的发展之路，分散的工业化促使南海选择了“城乡一体化”的思路。严格来说，这种“城乡一体化”并不是真正意义上的城市化^[1]，而是一种“半城半乡”的空间形态，类似于加拿大学者麦基（T.G.McGee）提出的“Desakota”地区，我国部分学者也认为南海这类地区属于自下而上的农村都市化发展^[2]，属于由分散的“市镇化”向集中的“城市化”转变的过渡阶段。

南海一直以来都重视工业的发展，而像文化教育等事业的发展不够。即使是作为中心区的桂城街道，其都市型的生活形态以及市民现代化的价值观还正在形成和发展中。而在其他镇街还存在着大量的收入、就业、土地利用均已非农化，但居住模式、社区管理模式还停留在原农业时代的没有农业、没有农民的村，即所谓的“无农村”。如以城市化过程中的产业结构形态来划分，南海区早已进入城市化阶段，而如果以城市化形成的社会形态划分，南海区整体来说尚属于村民社会，市民社会还在逐步的形成过程中。

（二）从行政到自治——南海城市社区发展历程

南海区经济社会发达，尤其是近几年，在经济快速发展的推动下，城市社区的建设规模和面积不断扩大，2010年南海区实现生产总值1792.23亿元，城镇居民年人均可支配收入29978元。在经济蓬勃发展的同时，南海区一直十分重视社会建设的发展，解放思想、大胆探索，不断推进社会管理体制的创新改革，大力开展“富民强区、幸福南海”建设，从化解基层社会矛盾入手，满足群众发展需求为出发点，探索创新社会管理手段。南海区原有224个村委会、58个居委会，户籍人口119万人，其中常住人口250万人。在2011年实施“村改居”工程后，南海区已有118个村完成“村改居”工作，变为城市社区，从而使得南海的城市社区所占比例达到了78.6％，在统筹城乡发展方面取得了重大突破。经过几年的实践探索，已经初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，有力促进了南海区社会经济的全面协调可持续发展。

中国的基层社区管理体制主要经历了三个阶段：单位制、街居制、社区制。总体来看，改革开放以来南海区的城市社区发展主要经历了从单位制的行政化管理到街居制的社区改革，到目前的社区自治建设三个阶段。

1.政府行政主导为主（改革开放初期至20世纪90年代中期）

改革开放初期，我国农村地区家庭联产承包责任制的实施大大提高了农业生产的劳动生产率，释放了大量的富余劳动力；加之我国当时普遍存在的商品短缺现象，南海的农民开始“洗脚上田”，在自家门口的农村集体土地上办起了工业，这就是在农村社区集体土地上开始的“离土不离乡，进厂不进城”的农村社区工业化模式，最终形成了“村村点火、户户冒烟”的分散工业布局。

从城市化的角度来看，南海已经开始了产业结构由农业向非农产业的转变，但其人口和产业空间并没有转移和集聚，属于“就地城市化”，形成了“小集中、大分散”的空间格局，其主要特征包括：产业用地布局分散，且与城镇在空间上分离；产业空间布局呈交通指向；城镇规模总体上偏小，农村居民点分布广、规模大；土地利用混杂交错。可以说这个阶段最终形成的是一种“半城市化地区”，表现出“村村像城镇、镇镇像农村”的独特空间景观形态。^[3]在这一阶段，随着农村工业化的快速发展，城市社区的发展和改革也已开始，但是发展和改革的步伐还是稍逊一筹。单位制在这一阶段虽然有松动的迹象，但还是占据着城市社区管理的主导地位。南海区在这一阶段的城镇社区还基本上是由单位制下的居委会管理，社区居民主要由政府和国有企事业单位为主的“体制内”居民构成，这类社区主要集中在城镇驻地，以管辖和服务非农户籍的居民为主。

这一时期的社区管理的背景表现为：国家与社会的关系表现为强国家、弱社会，单位制仍然是社会组织和社会管理的主要形式，社区只是起到一些补充和辅助作用；社会组织不发达，行政的力量渗透和影响着社会生活的各个方面。

2.由单一主导到寻求合作（20世纪90年代中期至21世纪初）

进入20世纪90年代中后期，当时的南海政府为了促进工业总量的增长和工业结构的提升，着手启动工业园区的建设。伴随着工业化发展的再次成功，在市场经济环境下，第三产业发展的需求日趋显现，促使了南海由“集镇化”向“市镇化”转变，各主要镇区规模迅速扩大，此时，由民政部推动的全国社区建设实验区和示范区也在积极地开展，作为广东省社区建设的实验区和示范区，南海的社区建设也发展得很快。

随着单位制的逐步弱化，单位承担的社会管理职能开始向社区转移；大量的社会组织开始产生并发挥着越来越重要的作用，政府组织与社区组织的关系由领导、控制向指导、协调与合作的方向发展；城市政府管理层级减少，街道办事处作为政府派出机构与社区组织结合在一起，并逐渐被社区组织所取代，从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出，目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。随后不久，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入到全面推进阶段。

这一阶段的南海区由于城镇人口规模的迅速增长和城镇建设面积的不断扩大，城镇社区的数目也在不断增加，在此基础上，南海区各镇街成立了社区管理处，统一管辖区域内城镇社区的发展。首先，南海政府组织通过授权和权力的下放，把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。其次，社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现，社区自治能力得到加强，尤其是社区民主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力通过社区建设的实践得到提高。最后，社区的资源投入从以政府投入为主、社会组织投入为辅，逐渐转变为多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。

3.走向社区自治（21世纪初至现在）

随着单位制和街居制的逐步衰退，需要建立一个能够起社会整合和社会稳定作用的组织，社会组织的发展也需要一个能够互动发展的组织结构。在市场经济条件下，如何建构政府与基层社会的关系，一个现实的选择就是由单位制、街居制向社区制转变，社区组织的基层性、群众性、自主性使其成为能够承担这一功能的组织。因此，政府在新形势下进行基层政权建设的需要与社区和社会发展的需要在此找到了契合点，由社区制逐渐取代单位制成为基层社会发展的方向，整合社区内资源、提供社区服务、维护社区稳定与发展成为社区体制创新的基本目标。

进入2000年中后期，尤其是进入21世纪第二个十年以后，随着城市化进程和社会转型的加快，基层社区的建设和发展成为城市发展的主题。社区治理的主体开始以社区自治组织与社会组织为主。现代社区逐步形成，社区具有滕尼斯（Tonnes）在他的时代所未见的内涵，复兴传统社区已经不能有效地应对当代社会生活，现代社区事实上势必成为有别于传统的社区，这种新型社区将成为现代社会的组织及制度的重要基础。这就促成了“走出滕尼斯”的理念和实践趋向，推动了社区发展转向当代社区的轨道。^[4]社区自治的发展方向愈加明晰，人们对于社区管理和社区服务的要求也越来越高，社区民主政治发展，如法律保障下的直接民主选举、民主决策与民主治理，成为社区民主政治发展的基本特征。

与此同时，南海区城市社区建设的步伐也在稳步向前，社区取代单位和街道承担起对社会进行融合的功能，包括社区居委会在内的各类社区组织成为基层社区管理和服务的主体，这在一定程度上避免了由于经济社会的改革而导致的各种“失灵”——市场失灵、政府失灵、社会失灵^[5]，使基层社会的治理能够有所依托和延续；在政府与社会的互动过程中，强国家与强社会的关系模式逐渐确立^[6]，城市政府管理层级减少、效率提高，社区管理和社区服务水平不断提升。

在社区服务与社区建设的实践中，南海区党政领导和基层工作者普遍意识到，靠原有的居委会组织是难以承担社区服务与社区建设的任务的。另外，社区不宜太小，只有具备一定人口、地域规模的社区，才能有效利用各种社区资源，发挥其作为地域性生活共同体的功能。此后，按照社区的要素（地域面积、户数或人口、居民心理认同等）和功能，南海区进行了居委会合并和社区规模调整。居委会改称社区居委会，由居委会到社区居委会不只是换个牌子，而且是城市基层组织方式和管理方式的深刻变革。社区整合也不只是一个规模调整和扩大的过程，同时也是一个提升社区功能、催生新型社区组织体系的过程。随着社区规模的扩大和资源的合理利用，社区作为地域性生活共同体的功能开始显现，也为社区组织拓展了活动平台。

为进一步理顺基层社区治理关系，形成社区权责对等的组织管理体系，南海区探索推进“政社分离”的社区管理新模式。构建起“一社一支一站一居委一中心”的新型城市社区工作架构，党总支部统筹负责党务日常工作，社区政务站和居委会在党总支部的领导下，分别承担行政事务和居民服务的职能，形成了“三位一体”的立体组织架构，理顺了政府、社区和居民三方的关系，又明晰了各社区工作队伍的职责分工，使行政管理和社区服务两方面工作都从制度上获得了保障。

为了保证社区改革能顺利推进和切实取得成效，南海区在实践中采取了一系列新的工作办法。一是采用了“一肩挑”法，即推荐党总支书记参加居委会主任选举，当选后兼任政务站站长，使党总支书记能有效地统揽全局，直接协调三个团队间的工作关系。二是政务站采用了“分片包干”法，以“一职多岗”或“一职多人”的原则调配人员成立若干个工作小组，各小组分片负责各自责任区内的全部行政管理工作，提高了办事效率，也提高了工作人员的责任感和积极性。

为调动社区内各方力量及资源投入到社区建设工作中来，在各社区健全社区联席会议制度，成员除包括党支部代表、政务站代表、居委会代表外，还包括社区内的居民代表、单位代表、人大与政协代表、物业公司代表、业委会代表等；健全社区工作绩效评价体系，从而使各主体关注和参与社区建设的积极性明显增强。为完善居民服务体系，在各社区还设立了居民事务服务所，配备一名专职委员和两名专职社工，组织各方社会力量和中介组织为居民提供更丰富的社区服务，成为居委会的有益补充。

在推动创新基层社区管理的实践中，南海区积极探索创新：健全了基层的组织体系，使之职能更加清晰；提高了社区居民群众的组织化程度，社区民主管理制度更加完善规范，使社区居民群众享有更多更切实的民主权利；基层组织干部队伍结构更加优化，社区管理和服务能力显著增强；社区公益性服务配套设施日趋完善，城乡公共服务均等化基本形成；政府投入、社会投入与经济组织相结合的经费保障等机制基本建立，建成了“党建引领、居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和”，具有南海特色的基层社区管理新格局。