南海区社会政策创新中的人力资本投资

二、南海区社会政策创新中的人力资本投资

南海区社会政策创新中的人力资本投资主要体现在“学有所得计划”、“全民就业计划”和“健康农村社区全覆盖计划”等新型社会政策之中。

（一）“学有所得计划”与人力资本投资

教育往往被认为是人力资本投资的最直接途径。不可否认的是，中国的教育事业已经获得了极大的发展，教育的覆盖人群在增加、国家的教育投入也在大规模增加。但是同样不可否认的是，教育与社会分层之间存在紧密的关系，社会分层由政治权力、经济能力的直接再生产转变为通过教育而实现的间接再生产。^[9]这同时体现了起点不平等和机会不平等，一旦这种再生产得以延续，阶层就有了固化的趋势，贫困家庭的社会流动将变得更为困难。

为了解决贫困家庭教育问题，南海区桂城街道投入125万元启动了“学有所得计划”。该项目的宗旨是，为解决“上学难、上好学”的问题，通过建设助学绿色通道，建立透明化的资助、奖学金申请制度和流程，降低奖学金资助的申请门槛，扩大受惠面，培育优秀人才，提升社区家庭教育水平。

“学有所得计划”的具体措施包括三个方面：助学、奖学和家庭教育。^[10]

在助学方面，对考上大专、本科的贫困学生开设绿色通道，免息贷款学费，并根据每年的学业情况发放奖学金。受惠人群为南海区桂城户籍的考上大专、本科的贫困学生，2011年计划资助约150人。具体受益人群包括四大类：考上大专、本科的桂城户籍低保学生，就读大专、本科的桂城户籍临界低保学生，因特殊情况致贫的桂城户籍学生，桂城户籍在读的学业成绩优秀的大专和本科贫困生。该项计划的实施步骤是，根据受益人群的不同，在2011年7—11月分步骤实施，由各村居收集相关学生的名单和申请资料，经桂城街道社会工作局和教育局汇总审核后上报桂城街道办事处和南海区教育局，然后发放资助金额。

在奖学方面，对学业优异的桂城户籍学生颁发奖学金，推广“尚学精神”，受惠人群为桂城户籍参加2011年中考、高考成绩优秀的学生，约450人。对于中考在桂城前300名的学生和高考考上重点本科线的桂城户籍学生，每人奖励500元，资金由桂城街道财政专项经费支出，7月份统计、发放。奖学金以严格的公开、透明的方式操作，以高考奖励金发放程序为例：①各村居统计奖学金发放对象上报桂城街道教育局；②桂城街道教育局审核；③村居公示；④桂城街道教育局向财政部门报送奖励金核拨申请表；⑤奖励金划拨到奖励对象村居；⑥村居将奖励金发放给学生，并将签领表上送桂城街道教育局备案。

在家庭教育方面，以学校为主导，充分挖掘学校、家庭和社区的教育资源，加强三方的沟通和融合，有效互动、共同作用，形成教育合力。引入专业机构，深入社区开展成体系的家庭文明、现代伦理道德、子女教育等课程，推广家庭文化。受惠人群为桂城社区的家庭，约50万人。具体通过三种措施来实现：第一，规范建设家长学校，提升家长学校的办学水平；第二，创建学习型家庭，提升家庭文化水平；第三，多渠道帮助家长确立正确的家庭教育观和提升家庭教育水平。

积极社会政策的核心特征是以上游干预取代下游补救、以长期发展取代短期保障，南海区桂城街道的“学有所得计划”就体现了积极社会政策的理念精髓。

对贫困群体的关注有很多方式，这些方式大体上可以归纳为消极和积极两种类型。消极的方式包括制度化的社会救助和临时性的社会救助，它们的存在也是很有必要的，能够保障贫困群体最基本的生存条件，但是消极救助毕竟不能解决贫困群体长期发展的需要问题，而积极的方式则需要关注贫困群体的致贫原因，从根源上治理贫困问题。在家庭层面上，如何破解贫困家庭阶层固化问题，促进贫困家庭社会流动的顺利实现就是化解贫困问题的长久之道。通过教育而实现的人力资本投资往往被认为是实现社会流动的最有效途径，但是由于“间接再生产机制”，贫困群体通过子女教育而实现的社会流动变得障碍重重。南海区的“学有所得计划”聚焦于贫困家庭的教育问题，运用政府财政和动员社会资源为贫困群体提供多方位的教育支持，从而使得贫困问题的解决具有积极取向。

（二）“全民就业计划”^[11]与人力资本投资

就业是社会政策的关注焦点之一，郑功成将社会政策的两大目标归纳为保障民生与促进就业^[12]。在社会政策学术史上，围绕劳动力的“商品化”与“去商品化”形成社会福利思想史争论的一条主线，丹麦著名社会政策学者艾斯平-安德森（Gosta Esping-Adnersen）则以“去商品化”为关键指标区分出福利资本主义的三个世界。^[13]可见就业问题内在地嵌入在社会政策之中构成社会政策的一部分，传统意义的分离视角——认为民生保障属于社会政策而就业问题属于经济政策——使得社会政策本身的发展走向困境。

南海区在社会政策创新过程中明确地将就业问题纳入到社会政策的关注中心，试图促进民生保障与扩大就业的协同发展，体现了社会政策的理念创新与积极取向。

“全民就业计划”是南海区桂城街道在就业方面的最新社会政策。它通过政策实施，优先为本土农民、户籍居民提供符合本地产业需求的免费职业培训和文化教育，提高劳动技能，形成“免费培训-对口输送-就业”的常态机制。这一政策主要受惠人群包括大学毕业生、转岗人员（转业、复退人员）、登记失业人员、“3545”就业困难对象、农村富余劳动力和特殊人群（残障、刑释解教人员）等。

在组织机构建设方面，街道层面上设立“全民就业工作领导小组”，下设办公室，挂靠在南海区人力资源与社会保障局桂城分局。村居层面上，设立各村居委员会全民就业和社会保障工作站，配置专人负责全民就业和社会保障工作。通过建立街道、社区二级就业服务网络，实现信息联网与资源共享。这一组织机构建设的特色在于，通过机构延伸，使得全民就业工作落到实处，避免了“口号响亮，行动冷淡”的政策困局。村居民层面上的专门机构，既增加了信息的全面性和真实性，又增加了村居民对于社会政策的可及性。

真正使得“全民就业计划”发挥人力资本投资功能的是其计划中完善的职业技能培训和就业指导环节的设置。

桂城街道设立了专项职业技能培训基金，每年纳入到街道办事处财政预算，2011年的专项基金预算为700万元。设立了三个职业技能培训基地，分别位于劳动力密集、产业发达的桂城、平洲和三山三个片区，每个基地面积不小于300平方米，每个基地资金投入200万元。职业技能培训通过以下三种方式展开。第一，政府资助模式。企业与职业技能培训基地共同承担职业技能培训，政府对企业开展的自主培训予以补贴，农村富余劳动力或失业居民可以选择适合自己的职业并到招收培训学院的企业报名，录取后与企业签订培训合同。第二，政府委托模式。政府作为委托方引进声誉较好的培训机构，培训机构根据委托方的要求对特定项目实施订单培训，如玉器销售、低端金融服务、LED相关行业人员等。第三，政府购买模式。桂城街道办事处每年预留一定资金公开向NGO（非政府组织）购买培训就业类的项目。

在就业指导环节，南海区建立了一支由企业家、专家学者和政府相关部门工作人员组成的就业咨询专家队伍，有针对性地为就业者提供个性化的就业指导服务。桂城街道的公益性岗位出现空缺时，合理优先解决本地人和特殊人群的就业。

众所周知，除了正规教育外，职业培训和技能提升也是人力资本提升非常重要的途径。积极社会政策的主要倡导者之一吉登斯将正规教育、职业培训和“干中学”并列为人力资本投资的三大战略。^[14]问题的关键是怎样才能使得职业培训能落到实处并发挥实效，南海区的做法至少在以下几点为我们提供了启发。第一，职业培训需要有政府主导下的合作平台。如果意识到人力资本投资是地区与民族长远发展的资本积累而不仅仅是劳动者个体获益，那么政府、企业和社会组织就应该承担起应有的责任。在此过程中，政府责无旁贷地承担主要职责，它需要前期投入并搭建合作平台，同时要极大地激励企业和社会组织参与进来，提高培训的实效。第二，职业培训需要植根于本地的产业现实和未来。职业培训既要关照现实又要有长远眼光，一方面重点培训本地拥有一定基础、就业容量大的职业类型，另一方面又要着力培育新的职业类型，只有两方面结合起来才能既解决眼前就业问题又避免“头痛医头，脚痛医脚”。第三，职业培训需要有“培训—输送—就业”的一体化服务。培训的实效在于能够促进就业，反之，职业培训的吸引力将不复存在，这是职业培训与基础教育最大的差异之一。而南海区通过与本地企业和公益性组织加强合作，联合开展针对性职业培训的方法则部分解决了这一难题。

以上的分析显示，南海区在解决就业问题的过程中，探索出了一条不同于传统思路的新道路，这一新道路最突出的特点是为就业问题的解决实施一种上游干预，而不是传统思路下的事后补救。能力提升、助人自助，这才是解决失业问题的长久之计。传统失业救济制度之所以成为“失业制造机器”和“风险之源”，根本原因就在于它没有从失业源头上进行治理，而仅仅提供一种“安全网”式的社会保护。因此，只有跳出传统失业救济制度的思维框架，从就业技能的角度来提供发展的机会，才能解决可持续发展的就业问题。

（三）“健康农村社区全覆盖计划”^[15]与人力资本投资

人力资本是一个含义广泛的概念，除了知识素质、劳动技能之外，身体素质也是人力资本的重要组成部分，只是由于身体素质内在于我们自身的“日常性”，我们往往将人力资本狭义界定为知识水平和职业技能。

长期以来，关于身体健康方面的社会保护也在不断加强，其中医疗保险、医疗救助和工伤保险是主要的社会保护措施。但是总体来看，这些社会保护措施仅仅关注事后的身体保护，体现出明显的滞后性，从而也使得这些政策的效果大打折扣。以医疗保险为例，虽然在医疗风险发生之前，村（居）民或组织也在缴纳社会保险费（或社会保险税），但是直到健康风险真正发生之后，这些社会保险费才能发挥医疗补贴的作用，缓解村居民的医疗费用压力，在此之前，身体健康处于一种自我保护的自然状态。一个显而易见的事实是，事后的补救需要比事前的防护付出更多的成本，更为重要的是，许多身体伤害是不可恢复的。因此，为什么不能有一种前瞻式的上游干预策略，来尽量避免身体伤害的发生呢？

南海区桂城街道所开展的“健康农村社区全覆盖计划”将身体素质提高到突出重要的位置，重点关注农村社区的生活环境和健康条件，是人力资本投资的另一重大战略。“健康农村社区全覆盖计划”的基本目标是加快完善健康农村社区的内外环境建设和配套服务，满足居民需求，使生活环境更加健康，生活质量更加优质。这一计划将投入800万元，覆盖桂城农村居民10万余人，从2011年1月部署安排直到2011年10月总结评议，几乎贯穿全年。“健康农村社区全覆盖计划”的核心工作包括以下几点。

第一，营造健康生活的习惯和氛围。南海区桂城街道在2011年3月启动了村民健康体检工作，目标是使村民年度体检率达到85％以上。日常体检是健康保护和疾病防范的重要举措，而体检的制度化呈现出重大的城乡差别和职业差别，绝大多数村民的体检意识还十分欠缺。桂城街道通过政策倡导和财政支持的方式引导农民树立健康的生活习惯。同时，桂城街道还结合全国城乡环境卫生整洁行动和3—4月爱国卫生月活动，开展群众性的爱国卫生运动。

第二，加强农村卫生的硬件建设。检查农贸市场、村容村貌、下水道、公厕、户厕、垃圾处理设施等，重点解决农贸市场和内河涌整治等项目，进行下水道、存水弯和三级化粪改工作，提高下水道暗渠率，潜水弯安装率和粪改率。完善病媒生物检测资料。

第三，开展主题活动。组织南海区第二人民医院和桂城医院开展以关注妇女健康、儿童常见病防治和计划免疫、控烟、职业卫生等为主题的知识讲座；市场安全监管局开展以“预防食物中毒”为主题的宣教活动。

“健康农村社区全覆盖计划”从健康意识、健康技能和环境建设三个方面综合提高农村居民的身体素质，从而对于农村居民的身体健康是一种全面的保护。从社会政策相互作用的角度来看，“健康农村社区全覆盖计划”将极大地减轻新型农村合作医疗制度的资金压力，因为它以上游干预的方式部分地避免了疾病的发生和恶化，从而减少新型农村合作医疗制度的资金支出。但是我们不能将“健康农村社区全覆盖计划”简单地理解为新型农村合作医疗制度的补充，作为一种长远的制度设置，它的作用绝不仅仅局限于为某项制度节约成本，更重要的是它能够真正提高农村居民的身体素质，是一种着眼于未来和长远的人力资本投资战略。