南海区社会管理理念创新的先导作用

一、南海区社会管理理念创新的先导作用

美国社会学家罗伯特·派克（Robert Park）认为，任何制度形成时无不带有价值色彩。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。^[1]这说明任何制度都体现着某种价值理念。不同的历史发展阶段，不同的社会形态，不同的文化传统，具有不同的社会管理理念。创新社会管理是一项庞大的系统工程，在创新过程中，社会管理行为源于社会管理理念。因此，社会管理创新首先就是社会管理理念的创新。社会管理理念是人们对于管理社会活动的一种理性认识，是对于社会管理活动的一种观念的把握。^[2]社会管理理念对于社会管理实践具有指导和规范作用，可以说，有什么样的社会管理理念就有什么样的社会管理实践，社会管理理念关系着社会管理实践的成败。

加强和创新社会管理，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。^[3]因此，社会管理理念应坚持以人为本、服务为先；着眼于促进公平正义，尊重和保障人民群众的合法权益；转变政府管理职能，整合社会管理资源，变防范、控制型管理为引导、服务型管理；完善社会管理手段，改进打防管控机制，强化对流动人口和特殊人群的管理，推进管理手段由单一、僵化向灵活、多样的转变，提高新形势下的社会管理水平。南海区社会管理创新实践以人为本、多元共治、公平正义、服务为先、源头治理的社会管理理念为基础，将社会管理创新理念落实到南海区社会管理创新的方方面面。

（一）以人为本：利益导向向价值观念导向转变

价值观念导向是社会管理理念的更新和优化。利益导向是传统社会管理模式的价值取向，是一种纯工具性的价值选择。所谓利益导向，就是通过各种社会规范和手段，在主体追求自身利益的过程中，使自己的行为既符合个人利益，又符合社会的总体利益，从而实现最大的利益和价值。^[4]利益导向的主要目的在于引导主体在追求自身利益的过程中，使自己的行为更加符合社会规范的要求，更加自觉地与他人及社会的利益协调，从而使个人利益和社会利益实现最大化。其采取的主要机制和手段是经济、行政和法律手段。因此，传统的社会管理是为达到既定的政治目的而对人和物的组织与管理，忽略了人的主体性。

价值观念导向为价值选择指明方向，标明目的，引导人们的行为活动趋向最佳选择。胡锦涛同志指出，社会管理是对人的管理和服务。^[5]社会管理的核心理念指向“以人为本”。“以人为本”作为一种价值观念和衡量社会经济发展的标准，古已有之。我国古代思想家早就提出“民为邦本，本固邦宁”、“天地之间，莫贵于人”的思想，强调关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安。^[6]“以人为本”的价值观念指导社会管理实践真正落实到人身上：①坚持人民群众主体地位，把社会管理的参与权、知情权、决策权和监督权交给群众，体现群众的主人翁地位，发挥群众的首创精神，紧紧依靠群众开创新形势下的社会管理新局面；②坚持以人为本、执政为民，切实贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨；③维护群众利益，健全群众利益保障体系和内容，持续、有效保证人民群众利益的实现；④满足社会成员政治、经济、文化、社会多方面的需求，推动实现社会主体的全面自由发展；⑤坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强与创新社会管理的出发点和落脚点。

（二）多元共治：政府本位向社会本位转变

社会管理主体取向在政府与社会相互作用的过程中形成，取决于政府与社会的关系模式，从而成为社会管理体制创新的重要领域。根据政府与社会的不同关系模式，社会管理主体的取向可分为“政府本位”和“社会本位”。所谓政府本位，是指政府在社会管理中具有绝对权力，其他社会管理主体依附于国家，以统治方式运行的社会管理体制。所谓社会本位，是指社会组织在社会管理中居于主导位置，政府、社会组织和公众平等合作，以治理方式运行的社会管理体制。^[7]作为两种不同的社会管理主体取向，它们之间并非一种绝对的非此即彼的关系，而是一种渐进的过渡过程，即由政府本位逐渐向社会本位过渡。计划经济时代，国家和政府通过统一的资源配置来促进社会发展，保持社会平衡。国家不仅实现了生产资料国有化和对整个经济生活的控制，而且能迅速有效动员社会资源，从而实现工业化的积累。此时，从政府与社会的力量对比关系来看，表现为“强政府-弱社会”，这时社会管理主体取向是政府本位。随着生产力的发展，“强政府-弱社会”模式的弱点也日趋明显，一方面社会主体由于缺乏必要的约束，其功能日渐萎缩，而同时国家的权力因缺乏必要的约束而在不断膨胀，另一方面，国家支配着社会的各个领域，国家的利益成为社会一切利益的代表，并在此基础上形成全能型政府模式。随着市场经济的确立，社会利益趋于多元化。社会中出现了多种利益主体，他们通过市场和竞争去追求自己的正当利益，这就需要政府从众多的利益中寻求共同利益的均衡点，以此作为社会公共需求。而在政府本位的社会中，国家利益代表了一切社会利益，其中包括公共利益，在这种社会中，公共利益是不具备发展成长的空间和条件的。由此，社会管理的主体取向逐步由传统社会管理模式的政府本位转向符合现代社会发展的社会本位。

梅戈特指出，所有为追求公共利益服务的人员都是社会管理的主体。^[8]学者对社会管理主体的界定，存在四种不同的观点。第一，社会管理的主体主要是政府和非政府公共机构。第二，社会管理的主体是非政府的第三部门。第三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府、作为纯粹的第二部门的工商组织以外的广阔社会部门领域。第三，社会管理主体除政府外，还包括立法机关、司法机关和其他公共组织。第四，社会管理主体除广义的政府（立法、行政、司法）外，还包括中国共产党、政协、民主党派，以及授权管理社会公共事务的社会中介组织。

社会管理创新是在对传统社会管理模式的继承和批判中发展起来的，南海区社会管理是以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量的开放性社会管理主体。第三部门主要是指：①具有区域性自我管理和自我服务功能的居民自治组织，包括农村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会；②向社会提供公共服务的民间公益性社会团体，主要是在民政部门登记注册的各种社会团体，包括各种基金会；③向成员提供服务的民间互益性社会团体和行业组织；④面向社会提供无偿服务的民间公益组织，主要包括社会志愿者组织、慈善组织；⑤带有收费服务性民间社会组织，主要包括社会中介组织、市场中介组织、非营利性民办非企业单位；⑥为社会提供公共服务或半公共服务的公益性企业、优先体现政府意图甚至直接实现为政府的目标服务的各类公共事业单位；⑦承担纯粹公共服务或准公共服务工作等的非官方公共机构，主要包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等8个社会团体。这些非政府的第三部门，以社会的自组织、自规制和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以同政府或私人部门一道共同采取行动的方式，解决局部性或专项性的社会公共事务，尤其是在提供社会发展或特定弱势群体所需要的社会服务领域发挥着重大作用，从而与政府一起构成了一个开放性的社会事务治理行动网络。在社会管理视野下，社会管理治理主体的扩展开辟了政府以外的公共利益实现新途径，既有利于弥补政府社会服务供给能力之不足，实现社会与政府的分担，也有利于减少政府权力作用的范围，扩大社会自组织和自治理的空间。

（三）公平正义：利益行政向公平行政转变

公平正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。^[9]公平正义观念可追溯至柏拉图和亚里士多德。柏拉图在西方首次明确将正义原则作为构建社会制度的基础和依据，把正义分为城邦正义和个人正义，并从城邦正义出发，将正义界定为各个社会阶层各安其职，各守其分。“当城邦里的这三种自然的人^[10]各做各的事时，城邦被认为是正义的，并且，城邦也由于这三种人的其他某些情感和性格而被认为是有节制的、勇敢的和智慧的”。^[11]亚里士多德进一步认为，就个人而言，正义是一种美德，即个人的公正或公平的心灵、行为和品德；就城邦而言，正义是某些事物的“平等”（均等）观念。正义包含两个因素——事物和应该接受事物的人；大家认为相等的人就该配给到相等的事物。^[12]在马克思那里，“平等是正义的表现，是完善的政治制度或社会制度的原则”。^[13]郑杭生就社会学的角度给公平正义下了一个定义：社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。^[14]就社会管理而言，公平正义体现于两个原则中：第一个原则是平等的自由原则，适用于社会制度规定和保障公民的各种基本的平等自由；第二个原则包括平等机会原则和差别原则，涉及的主要是有关经济和社会上的其他非基本权利（包括财产、收入、权力和地位等）的分配问题，规定了经济和社会福利领域的不平等的适用范围和条件。这两个原则都适用于社会的基本结构，差别原则充分体现了为了达到事实上的平等，要求制度应对先天不利者给予适当的照顾，保障那部分在社会获益较少的公民获得更多的权益与发展机会，从而达到真正意义上的社会公平。^[15]

在应对社会公平正义的挑战方面，南海区的思路是非常清晰的，即从正向上，积极创新基层社会管理体制改革，探索社区自治组织功能回归与强化的途径与方法，拓展社区居民参与社区资源分配的平台，让他们平等地参与到资源的配置当中去，充分表达自己的意见，这样既可以最大限度保障社区资源的公平分配，又可以提高社区居民的认可度、公平感。积极探索城乡公共服务均等化路径，在城乡间合理配置公共服务资源，使不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务机会均等、服务水平一致，同时具有较大的自由选择权。积极倡导“关爱、孝德、树本、至善”的基层核心价值观，加强社会管理和社会服务，提升社会的关爱氛围，特别是针对特殊家庭和困难群体给予政策上的支持和实际中的关怀。从逆向上，探索公平有效地处理社会矛盾的机制和方法，及时化解冲突、弥合分歧。

（四）服务为先：被动防范向主动服务转变

社会管理是通过社会建设和社会管理更好地为人民群众服务，让人民群众得到实惠。因此，最好的社会管理方式就是把服务作为其基本价值和核心内容，在服务中实现管理，在管理中体现服务，实现管理与服务相统一。“服务为先”的管理理念，归结到一点，就是社会管理的主要职能是为群众提供更多、更好、更均等的公共服务。

2003年初，南海区提出了“高效南海”的理念，下放首批事项到各镇（街道），开启了行政体制改革的序幕。此后，从工程竣工联合审批的简政放权，到启动“一点通”网络问政，到“村改居”及“政经分离”，南海在行政体制改革方面屡创惊人之举。回溯南海区行政体制改革的发展历程，南海通过深化行政体制改革，调整服务权限，实现了服务和治理的基层化；通过优化不同层级和不同部门的组织架构和运作流程，实现了服务的便民化；通过打破农村发展的体制制约，恢复村委会的自治功能，推动了服务的均等化；通过网络问政，倒逼服务型政府打造，实现了政府由被动管理到主动服务的转变。南海区社会服务的精细化、便民化措施体现了南海区社会服务诸多方面的特色和模式。

（1）信息化精细服务。2011年，南海智慧城市管理指挥（应急）中心暨政务服务中心（以下简称“政务服务中心”）试运行，该中心采取合署办公的方式。与民生联系紧密的部门均进驻政务服务中心开展工作。政务服务中心整合多个政府部门以及视频等大量信息收集端口，第一时间掌握南海城市的各种状况，对保洁、道路、供水等城市基础设施提供快速、精准的维护、运营和服务；针对非常情况下的公共危机，政务服务中心可以快速指挥、协调和调动人力、物力和财力等资源。政务服务中心除通过各政务微博等发布日常民生信息外，所有民生诉求均可第一时间输入中心的信息化系统进行受理，继而通过中心派遣至相应部门处置或答复，相关处理结果反馈回中心后，由中心对处置情况进行抽查、监督，并将相关情况纳入评价考核。而在具体处理中，除接受投诉等信息外，微博、网络等小组，还将主动收集各类民生诉求并将其纳入政务服务中心。政务服务中心的运行，一方面改变了原先存在的部门职能交叉或权责界限模糊的状况，有效提升了管理和执行效能；另一方面破解了信息滞后的局限，实现政府被动管理向主动服务的转变。

（2）15分钟政务服务圈。2010年，南海以全省农村社区建设全覆盖工作试点工作的开展为契机，逐步实现行政服务网延伸到村（居）。目前全区各镇（街道）设立社区服务中心、服务站、便民服务点284个，在全市已率先实现村（居）行政服务中心全覆盖，打造了15分钟政务服务圈。南海区居民在家门口享受行政服务。15分钟政务服务圈为村民提供包括出租屋登记备案、暂住证办理、流动人口计划生育服务等八大服务窗口。

（3）10分钟城乡文化圈。目前，南海区已实现区、镇（街道）、村（居）、组四级公共文化设施网络全覆盖，10分钟城乡文化圈初现雏形。区级层面上，南海按全区战略规划合理布局建设区级重点文化设施，将中央公园、少年宫、体育馆、演艺中心等文化设施分散布局在各片区；镇（街道）层面上，采用以奖代补、区镇共建等方式，建设5000平方米以上新型多功能综合文体活动中心，目前面积已达到29万平方米；村（居）层面上，南海区借助“创文”大力在全区推广以“六个一”为标准的社区文化活动中心建设。这包括：一个综合文化活动室、一个文化驿站、一个群众文化广场、一名文体辅导员、一支文化义工分队、一个以上特色群众文化活动项目。目前，“六个一”已覆盖全区224个村（居）。

（4）15分钟诊疗服务圈。2008年，南海区政府提出全面开展区镇村三级共建社区卫生服务站工作，全面推进社区卫生服务。目前，125个社区卫生服务站已覆盖南海城乡，15分钟诊疗服务圈基本形成。超过八成的社区卫生服务站向居民提供中医药服务，其中71个站点设置专职中医师，并逐步在社区卫生服务站推广针灸、拔火罐、理疗等中医治疗手段。通过信息管理系统，南海为辖区内的居民建立了个人和家庭健康档案，并逐步实现高血压、糖尿病等慢性病上门随访服务。优质价廉的服务，加上南海大力推进中医药进社区、妇幼保健进社区，使得社区卫生服务站颇受市民群众的青睐。

（5）10分钟志愿服务圈。南海区以义工服务站为依托，以义工队伍建设为基础，利用目前各个村居建立的社区服务中心和爱心小区，在市民中倡导“微志愿”行动，打造10分钟志愿服务圈。南海区现共建立了17支义工总队、48支区属义工服务队、165支镇（街道）属义工服务队、28个爱心小区、184个城乡，覆盖义工逾25万人。以网格化服务、组团式管理的方式实现了义工服务的双重便利化。

（五）源头治理：应急灭火向预防发展转变

我国已进入了一个以社会管理为中心的新的发展时期。在社会管理上，新中国成立后，计划经济时期，社会管理主要采取政府集权管理的模式；市场经济时代，采用市场运行的方式进行社会管理。前者造成了权力膨胀，后者导致了资本膨胀，现在两者叠加一起，社会矛盾凸显，社会问题增多。这就要求必须创新社会管理方式方法，在计划和市场之外，还要有一个健全的社会，形成一个较为均衡有效的社会管理和治理结构，既不是靠权力来解决一切，也不是靠市场配置一切。而是让权力归权力、市场归市场，社会归社会，建构权力、资本、社会三者各司其职、互补互助、相互制衡的社会管理模式，使社会转型期的诸多社会矛盾在根本上、源头上得到彻底解决。

“源头治理”是治本之举。当前，和谐是社会发展的主旋律，是维护社会稳定、化解社会矛盾的奋斗目标。社会管理应抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题不放松，站在促进社会和谐的角度处理问题。加强源头治理，从根本上讲，就是要在党的领导下，坚持发展是第一要务，坚持在发展中解决问题，特别是要着力解决好民生、民主、民心问题，促进社会进步和人的全面发展；要构建源头治理体系，使关口前移，防止和减少社会问题的产生。最大限度地理顺社会不满情绪，最大限度地减少社会对抗性矛盾，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。

南海区在应对社会问题和社会矛盾上，形式多种多样。首先，通过“三色预警”治安警示等级制度，建立一套可行的源头治理、动态管理、精细执行的新的社会管理模式，树立以预防为主、应急为辅的机制。南海区启用三色治安地图，该地图通过绿、红、黑三种版图的颜色警示各镇（街道）辖区内的三级治安状况。颜色的确定由案件防范、案件侦破、交通管理、逮捕犯罪嫌疑人等八项指标来综合评审。绿色表示治安状况平稳，红色表示治安状况呈恶化趋势，黑色则表示治安状况严峻。其次，通过“平安村居”建设，建立有效的利益协调机制、权益保障机制，统筹各方面的利益关系。南海区“平安村居”是镇（街道）综治信访维稳中心的延伸，“平安村居”致力于把综治维稳的资源进一步向基层倾斜，在全区所有村（居）推进视频监控、安全小区等治安硬环境建设的同时，还将着力加强村（居）综治工作中心建设。村（居）综治工作中心是一个集社会治安、民事调解、法制宣传、外来人员管理于一体的基层综治工作平台，其目标就是实现镇（街道）综治信访维稳中心与村（居）的有效对接，促进基层和谐；最后，通过“两代表一委员（党代表、人大代表、政协委员）”工作室建设，建立有效的利益诉求表达机制。“两代表一委员”工作室，除了接访和公布联系方式、接受群众约见外，还采用走访形式，通过深入基层了解民情，帮助解决群众反映的问题和困难，成为群众与政府之间沟通的“直通车”，成为有效反映群众诉求的重要途径。由此，南海区社会管理从治标转向治本，从事后救急转向源头治理，有效化解社会矛盾，疏通社会主体的情绪，增加社会管理的前瞻性、主动性、有效性。