南海区社会管理创新持续推进的困难与建议

五、南海区社会管理创新持续推进的困难与建议

南海的社会管理创新已经迈开了步伐，但是改革如“逆水行舟，不进则退”，止步于当前是不可取的，还有许多值得思考的问题，有待于我们去探索和研究。如实现“政经分离”后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？“政经分离”后，如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？“村改居”后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？

（一）任重道远：南海区社会管理创新持续推进的困难

1.“政经分离”后如何避免党组织被“架空”的宿命

农村自治组织和经济组织逐步分离，为什么分离？分离就是为更好地保障原来经济组织的经济利益、农民的既得利益。按照“政社分离，服务优先”的原则，建立“两委”一站”的全新基层社区管理体制。确保基层党组织领导核心作用的发挥，确保社区服务站、社区居委会开展社区管理和服务的工作力度，实现政府管理的重心下移到社区服务站，解决原来社区居委会承担行政事务工作缺人手、超负荷、效率低的问题，使社区居委会回归到居民自治组织的本位上，更好地为居民群众做好社区服务工作。此前，农村党组织、自治组织和集体经济组织三架“马车”政经不分，机构繁杂，行政运作成本高。据不完全统计，近年全区村组集体每年行政支出都超过4亿元。通过“村改居”，加快推进“政经分离”，村委会过渡为社区居委会，主要负责公共服务和社会管理；经济组织独立运作，主要负责集体经济管理和发展；强化党组织的领导核心地位，理顺各种组织关系。“政经分离”之前，农村基层经济组织和自治组织职能交叉重叠，自治组织被经济组织所“绑架”，农村一旦出现贪腐问难，村民一般都会认为是党组织出现问题，严重影响了党组织在基层中的战斗堡垒作用，污化了党员在基层的形象。“政经分离”后，自治组织与经济组织分离，经济组织负责集体经济的管理和发展，而自治组织负责公共服务和社会管理。丧失了掌管经济的大权之后，党组织如何驾驭经济组织，从而避免党组织被经济组织“架空”的窘境，是“政经分离”之后亟须回答的问题。

2.社区合并后城市社区与农村社区如何实现城乡公共服务均等化

事实上，我们所谈到的城乡公共服务均等化是强调城乡基本公共服务在体制上的统一性，而不是指城市和乡村人口所获得的公共品在数量上完全相等。具体来讲，城乡公共服务均等化背景下的城市和乡村地区的公共服务可以有差异，不必要求完全均等。农村地区的公共服务综合水平可以高于城市，当然也可以低于城市；还有的公共服务农村不需要或不必要，也没有必要一定要和城市社区等同起来。理论上来讲，农村实行的新型合作医疗保障应该改造为居民基本医疗保障，并将原城市居民中未纳入医保系统的人员也纳入基本医疗保障系统。养老保障方面，可使那些已经在非农部门就业的“村改居”人员尽可能参加城市职工养老保障计划，其他收入较少的人员可和原城市非职工人员一起参加社会基本养老保障计划。在基础设施服务方面，还是应该处理好“普惠”与“效率”的关系。少量的专业农户适合分散居住，他们只能享受远距离的文化服务设施，一些与规模有关的服务设施也不可能完全享受，政府对他们的排水、垃圾处理方法要放宽限制。南海存在社区规模偏小、社区数目偏多、服务对象多元、服务内容繁杂、社区经费及设施建设不足等问题，为此，可将那些在地域、历史规划、居民认同、管理交错、地域相连、板块特点不明显的社区进行合并。社区合并后（尤其是城市社区与农村社区合并后）是否可以起到优化社区资源配置、提高社会管理和服务水平、减轻居民负担的作用？合并后的社区如何实现公共服务均等化？如何实现城乡公共服务均等化和本地人与外地人公共服务均等化“两个均等化”的目标？

3.如何激发社团、行业组织和社会组织的活力

改革开放后，中国大量“单位人”向“社会人”特别是“社区人”转变，大量与公民相关的社会公共事务需要各种社会组织来承担。但与发达国家相比，中国社会组织的发育还很不健全。长期以来，我国社会组织的发展和管理存在着难、散、软、乱的问题，正常的发展需求得不到很好满足，已有的社会组织能力不强、服务效率不高，尚未发展的社会组织受到政策的掣肘难以获得准入的门票。导致这些问题的根源在于现有管理体制的不完善。如何实现对社会组织的培育和引导、发展与规范的双重目标，激发各类社会组织的活力，使得政府让渡出来的公务空间社会组织能够“接得起”、“做得好”，保证社会组织在正确的轨道上有序发展，成为社会管理的重要载体和主体，成为摆在南海区党委和政府面前的棘手问题。

（二）抛砖引玉：南海区社会管理创新持续推进的建议

1.自治组织回归其应有的要义

“政经分离”工作是南海区深化农村体制综合改革的一项重要试验任务。尚没有现成经验可以借鉴，建议继续以统筹城乡发展为核心，以推进“政经分离”为切入点，以完善基层社会治理结构、推进城乡公共服务均等化、提高社会管治和服务水平为抓手，大胆创新实践，争取更大、更好的成效。

在人员考虑方面，经济组织成立党支部，在社区党总支部领导下开展工作。村（居）党总支书记和村（居）委会成员不得兼任集体经济组织社委会成员，以上人员要参选集体经济组织领导成员的，必须先辞去现任职务；村（居）集体经济组织社委会成员和村（居）集体经济组织民主理财小组成员不得兼任村民小组组委会成员。

在资金保障方面，自治组织主要以财政转移支付为主、经济组织统筹为辅；经济组织主要依靠自身发展经济解决。区、镇两级财政加大公共财政转移支付力度，每年区、镇两级财政向村（居）公共服务方面加大投入资金，进一步提高社会管理和服务水平。

在运作规范方面，强化村（居）党组织的领导核心作用，通过建立“一中心两平台”，即村（社区）服务中心、农村集体资产管理交易平台和农村财务监管中心平台，提升村（居）为民服务水平和为民办事能力，确保集体资产交易公平、公正、公开，使集体经济组织的经济财务运行自觉接受群众监督，建立村集体经济组织向党组织汇报制度。凡涉及村集体经济和村民利益的重大事项，须报党总支部研究同意。村集体经济的管理运作情况，每半年向村党总支部汇报一次。

在民主议事方面，规定党总支书记不可兼任集体经济组织领导成员，转而赋予其对经济组织的监督职责。建立党组织、自治组织与集体经济组织联席会议制度，建立健全党组织领导下的村（居）政务、集体经济管理的议事决策机制，切实保障组织成员依法行使知情权、决策权、管理权和监督权。

2.探索“两个放权”，管理服务扁平化与公共化

第一，自上而下放权，探索管理服务扁平化。一是在农村社区党支部升格为党总支部的基础上，进一步提升党组织的凝聚力，突出党的领导核心地位，夯实基层执政基础。二是在简政强镇事权改革之际，探索下放权力至社区服务中心，延伸服务触角，加大社区载体扶持和人员培训力度，并进一步明晰政社、“政经分离”，坚持城市社区与农村社区一个标准，切实做好“村改居”后农村社区与城市社区资源的实质性整合。三是强化工会、青联、妇联等群团的组织功能，担负其社会建设管理的先锋队功能，及时化解各界基层矛盾，加强对社会各界的引导、凝聚。

第二，由内向外放权，探索管理服务公共化。一是进一步探索完善政府购买服务，丰富服务种类，扩大服务数量，严格考核评判，鼓励社会工作机构承接政府购买服务项目，重点在社区关爱、社区教育、社区文化、社区信息化及困难群体帮扶等领域实施政府购买社区服务。二是进一步探索完善社区理事会和邻里中心。具体包括生活便利联盟、娱乐优惠联盟、情感支持联盟、医疗服务联盟等，整合社区资源，创建街道慈善会，可考虑配合提供定向服务资金支持。三是鼓励民间探索发展各类本土公益性社会自主组织，积极承接政府社会管理权限。四是充分建立现代社会工作制度，发挥“社工＋义工”运作模式作用，促进基层社会管理与服务方式转变，完善社会工作人才培养、评价、使用、激励机制，发展壮大社会工作者队伍。

3.创新社会组织的制度顶层设计

按照以人为本的要求，积极培育各类社会组织，加强和改进对各类社会组织的管理和监督，完善社会化服务网络，努力形成社会管理和社会服务的合力。

其一，适当放开工商和公益类组织的登记注册。对这些组织实行由行政控制为主转向政策规范和法律监督为主的社团管理模式，建立各类社会组织参与公共服务的激励机制和社会认同方式，激发他们的积极性和创造性，使其在市场经济的外部环境下，更好地发挥自身的功能和作用。

其二，降低门槛，简化登记流程。按照《佛山市南海区民政局关于社区社会组织登记管理的暂行办法》，对于社区社会组织的登记适当降低门槛，简化登记手续，申请设立的社区社会组织、具备设立条件的公益服务类社区社会组织可直接到民政部门申请注册登记，但非公益服务类社区社会组织和法律法规、政策文件明确需进行前置审批的事项，须取得业务主管部门和镇政府有关部门许可后方可申请注册登记。

其三，鼓励社会组织多渠道、多形式开展服务。从现有社会工作基础和格局出发，按照“灵活运作、管理规范”的原则，鼓励通过与广州、深圳、香港、澳门等先进地区的社会组织合作和购买服务等方式提升服务质量；社区社会组织经批准可以扩大社区外延，开展大社区服务；积极引入广州、深圳、香港、澳门等先进地区的社会组织在南海区注册登记，对其登记工作提供全程咨询指导和服务。

（三）南海区社会管理创新中需要关注的几个问题

1.关注弱势群体发展，创新社会管理的责任与趋向

社会学意义上的弱势群体，一般指社会资本匮乏的群体。通常具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、社会生活上的边缘性、心理上的高敏感性等特点。随着经济社会的发展进步，绝对的弱势群体人口数量不断减少，但相对的弱势群体却有不断增加的趋势，而且弱势心态开始蔓延，这种弱势化表现为三个显著的特征：一是弱势化往往是以骤变的形式发生的，这给人们造成很大的不适应感；二是经济社会方面的巨大反差造成了一些人弱势化的感觉；三是弱势有普及化、泛化的趋势。^[41]显然，弱势群体的出现与社会不公、贫富差距有莫大的关联。弱势心态的蔓延也折射出社会公平正义的缺失。消解弱势心态，关注弱势群体，是创新社会管理的应有之义。

其一，进一步强化政府公共职能。政策的制定向弱势群体有意识倾斜，通过创新社会管理，从制度设计上拓宽弱势群体参与公共事务的深度和广度，增强弱势群体的话语权，有效保障弱势群体的基本权利，保证弱势群体在基本公共服务中享有均等化的服务。

其二，加强能力建设，帮助其建立社会资本。加强对弱势群体的能力培养和自我发展方面的扶植，通过职业教育和技能培训等方式扩宽和提高弱势群体的就业谋生手段和能力，构建弱势群体的社会资本，实现政府、社区与群体之间多个层面的沟通互动，建立互惠组织，积极发挥社会资本的积极功能。

2.重视社区文化建设，夯实社会管理的根基

文化是创新社会管理的持久活力，为创新社会管理提供有力支撑。文化不但能够满足人的需要，更重要的是文化能够通过制约和规范人们的行为，维持一个社会正常的运行秩序。功能主义认为，文化是为了满足人的需要的“精神世界”。文化在日常生活中所扮演的角色以及在社会管理中所起的作用日渐受到关注，中共十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》就是最好的证明。社区文化是社会和谐文化的重要组成部分，是一项系统工程，创新社会管理同样需要社区文化的繁荣、发展与创新。社区文化的创新，将进一步推动社区居民健康向上的生活方式的形成，满足广大居民日益增长的文化生活需求，为推进创新社会管理提供强大的精神动力。

其一，加强社区文化设施建设。大力推进社区文化活动中心建设，鼓励更多的社会力量投入到社区文化建设当中，充实社区文化设施建设。各级政府加强引导社会团体利用社区资源，发展各具特色的文化艺术协会。鼓励民间力量在社区兴建民营艺术场馆，各级政府加强运用采购服务和项目补贴等方式，促使民营艺术场馆向社区居民提供免费的公益服务。

其二，丰富社区文化内涵。加强“关爱、孝德、树本、至善”文化核心价值观在社区的培育和推广。鼓励和引导社区开展爱己及人、助人为乐、父慈子孝、家庭和睦、仁爱奉献、互助共享、为善去恶、努力进取等健康精神的学习和推广活动，塑造邻里互助、诚信友爱、尊老爱幼的社区新型人际关系，切实提升社区居民素质、道德水平和社区文化品位，引导居民对健康精神文化生活的追求，营造“关爱、孝德、树本、至善”的良好社区氛围。大力推进社区文化活动巡演和展演经常化、制度化。挖掘具有群众基础的文化活动资源，打造具有社区特色的文化活动，推动社区居民文化展示交流。

其三，巩固社区文化队伍建设。加强文化工作者和文艺骨干团队建设。加强与高等大中专院校的培训合作，建立健全文化人才培养机制，制订培养规划，建立文化骨干定期培训制度，对具有一定年限的文艺骨干以及获得各级荣誉的文艺骨干进行表彰奖励。发展社区文化服务辅助队伍。采取政府补贴、专兼结合等办法，挑选业务能力强、经验丰富、热心公益的文化名人、能人、离退休人员，担任社区文化管理员和社区文化辅导员，提高基层开展文化活动的能力与水平。大力发展文化义工，广泛招募文化志愿者，稳定和发展专兼职结合的基层文化队伍。

3.发挥社会工作在创新社会管理中的作用，现代社会建设的应有之义

作为一个助人自助的专业，社会工作是社会管理的内在制度安排。现代社会工作是组织开展社会管理和公共服务的有效制度安排和实现手段。将社会工作纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度框架中，建立一种能有效整合各种资源，实现政府和非政府组织共同治理的格局，是加强社会建设、进行社会管理的理性选择。^[42]因此，大力发展社会工作事业，是创新社会管理的必然要求。

一方面，社会工作和社会管理的最终目标都是追求社会的公平公正。社会管理的基本任务就是规范社会关系、处理社会问题、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、促进社会稳定。可见，社会管理的目标是保护群众利益，促进社会公平公正。而现代社会工作也把实现社会公平公正作为自己的核心价值理念，注重社会资源的合理分配与社会利益的协调，并通过专业服务实现社会公平公正。显然，社会工作和社会管理的终极目标是一致的。从政策层面看，社会工作通过服务、宣传、影响社会政策等方式帮助弱势群体，争取和维护其合法权益；从实践层面看，社会工作发展出一套专门的技术与方法，帮助人们发展内在潜力，运用外在资源去面对困难，协调社会关系，解决社会问题，满足物资需求和精神需求。因此，平等、尊重、助人自助、和谐互动的社会工作专业理念，助人、救难、解困、发展的专业功能，对于保障社会成员特别是弱势群体的权益、维护社会公正具有重要作用。

另一方面，专业化、职业化的社会工作机构是承接社会职能的重要载体和新型主体。社会工作能整合社会资源，提供有针对性和个性化的社会服务，弥补传统管理体制的不足，进而实现社会管理的创新。推进职业化、专业化社会工作，发挥社会工作柔性化管理、人性化服务、社会化运作的优势，大力发展职业社会工作者队伍，积极培育社会工作专业化组织，整合社会资源，不仅有利于建设一支高素质的社会管理和公共服务队伍，而且将最终促成社会管理体制的创新与政府职能的转变。

【注释】

[1]郑杭生：《社会学视野中的社会建设与社会管理》，载《中国人民大学学报》，2006（2）。

[2]郑杭生：《中国人民大学中国社会发展研究报告2006——走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理》，第253页，北京：中国人民大学出版社，2006。

[3]应松年：《社会管理创新引论》，载《法学论坛》，2010（6）。

[4]胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》，载《人民日报》，2011年2月20日。

[5]陈志红、陈志：《我这30年——10位文化名人口述改革开放》，广州：花城出版社，2008。

[6]唐士其：《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版），1996（6）。

[7]黄冬娅：《多管齐下的治理策略：国家建设与基层治理变迁的历史图景》，载《公共行政评论》，2010（4）。

[8]程又中、张勇：《城乡基层治理：使之走出困境的政府责任》，载《社会主义研究》，2009（4）。

[9]李学举：《加强社会建设和管理促进社会和谐与发展》，载《求是》，2005（7）。

[10]陈振明、李德国、蔡晶晶：《政府社会管理职能的概念辨析》，载《东南学术》，2005（4）。

[11]杨雪冬：《走向以基层治理为重点的政府创新——2010年政府创新综述》，载《行政管理改革》，2011（1）。

[12]杨敏：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新》，载《河北学刊》，2011（3）。

[13]向德平、陈琦：《试论转型时期我国社会利益的分化与协调》，载《学习与实践》，2006（4）。

[14]杨雪冬：《走向以基层治理为重点的政府创新——2010年政府创新综述》，载《行政管理改革》，2011（1）。

[15]杨雪冬：《走向以基层治理为重点的政府创新——2010年政府创新综述》，载《行政管理改革》，2011（1）。

[16]符合以下三个条件之一的村委会，应当进行“村改居”：a.区中心城区（桂城街道、罗村街道、大沥镇的全部村委会）和各镇（街道）的城市规划区内的“城中村”；b.人均耕地面积低于全区人均三分之一（0.2亩）的；c.三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。

[17]燕继荣：《群体性事件频发的政治学思考》，载《中国社会科学》内部文稿，2009（6）。

[18]俞可平：《治理与善治》，第8页，北京：社会科学文献出版社，2000。

[19]刘学民：《论新时期我国农村基层治理的新趋向》，载《中州学刊》，2010（3）。

[20]唐亚林、郭林：《从阶级统治到阶层共治——新中国国家治理模式的历史考察》，载《学术界》，2006（4）。

[21]郑杭生、杨敏：《社会互构论的提出——对社会学学术传统的审视和快速转型期经验现实的反思》，《中国人民大学学报》，2003（4）。

[22]胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》，载《人民日报》，2011年2月20日。

[23]郑杭生、高霖宇：《提高社会管理科学化水平的社会学解读》，载《思想战线》，2011（4）。

[24]郑杭生：《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命》，载《社会学研究》，2011（4）。

[25]文军：《社会工作：和谐社会管理体制创新的变革力量》，载《西北师大学报》（社会科学版），2008（1）。

[26]郑杭生、杨敏：《“中国经验”的亮丽篇章——社会学视野下“杭州经验”的理论与实践》，中国人民大学出版社，2010。

[27]王国平：《培育社会复合主体，共建共享生活品质之城》，载《杭州通讯（下半月）》，2008（12）。

[28]杨敏、高霖宇：《社会互构论视野下的民间力量与社会和谐》，载《天津社会科学》，2011（2）。

[29]杨发祥：《新时期我国社会管理的创新之维》，载《华东理工大学学报》（社会科学版），2011（1）。

[30]周永康：《认真学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话 适应经济社会发展新形势 加强和创新社会管理》，载《人民日报》，2011年2月21日。

[31]向德平、陈琦：《试论转型时期我国社会利益的分化与协调》，载《学习与实践》，2006（4）。

[32]蒋德忠、徐德斌：《试论新形势下中国社会利益分化及其对政治的影响》，载《长春大学学报》，2003（4）。

[33]向德平、陈琦：《试论转型时期我国社会利益的分化与协调》，载《学习与实践》，2006（4）。

[34]郑杭生：《我国社会建设社会管理的参照系及其启示——一种中西比较的视角》，载《国家行政学院学报》，2011（6）。

[35]郭亚丽：《浅谈利益分化条件下的政府责任》，载《人民网》，2003年9月27日。

[36]杨发祥：《新时期我国社会管理的创新之维》，载《华东理工大学学报》（社会科学版），2011（1）。

[37]郑杭生教授关于如何提高社会管理科学化水平在《提高社会管理科学化水平的社会学解读》一文中有详尽的阐述。参见郑杭生、高霖宇《提高社会管理科学化水平的社会学解读》，载《思想战线》，2011（4）。

[38]此处数据来自南海区政府内部材料。

[39]中共十六届六中全会：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2006年10月18日。

[40]俞可平：《中国治理变迁30年》，第94页，北京：社会科学文献出版社，2008。

[41]李强：《“弱势心态”蔓延的根由》，载《北京日报》，2011年4月18日。

[42]向德平：《社会工作在和谐社会建构中的作用》，载《华北水利水电学院学报》（社会科学版）2009（2）。