理论框架的拓展

“制度变迁的多重逻辑”这一分析框架的提出，为我们理解制度变迁提供了一个整合的框架，有着重要的理论和实践意义。然而，不同场合/领域中的制度变迁，涉及不同的参与主体，因而也涉及不同的制度逻辑。在中国乡村政治选举实践中，尤其是周雪光、艾云(2010)研究的村庄中，中央政府及其国家逻辑、地方政府及其科层制逻辑、村庄村民及其乡村逻辑，固然是主要的参与主体和逻辑，但在其他领域中，比如南街村的集体化和政治化过程(冯仕政，2007)就主要涉及国家(这里是指各级政府)逻辑和市场逻辑；而周雪光(Zhou，2000；2004)在研究中国城市社会分层与流动时的理论框架——“国家与市场的共生演化”^[6]，也主要是涉及国家逻辑(再分配逻辑)和市场逻辑。因此，今后的研究还需要针对不同场域的实际情况，深入分析制度变迁中不同主体及其逻辑。诚如周雪光、艾云(2010)所指出的，“我们在这里提出的不是一个具体的理论模型或因果机制，而是一个有关制度变迁研究取向的分析框架”(周雪光、艾云，2010，p.150)。因此，基于本研究想要回答的具体的研究问题，作者对这一“多重制度逻辑”分析框架进行了拓展，增加了企业作为制度逻辑主体及其所遵循的逻辑；并基于本研究的具体场域，对这些逻辑主体及其行为逻辑的微观意义进行了进一步的阐述。具体如下：

(1)国家的逻辑

在本研究中，“国家”包括中央政府各部门(例如，财政部、国土资源部等)以及全国性立法和执法机构(例如，全国人大)的决策部门以及国家领导人。这样一个界定，主要参考周雪光、艾云(2010)以及王宁(2009a)等的研究。这一界定，显然与陈那波(2009)、冯仕政(2007)等的界定不同，在他们的研究中，“国家”泛指包括中央政府以及各级地方政府的整个政府层级。由于改革开放之后，尤其是1994年分税制改革之后，中央政府与地方政府之间的关系以及利益格局发生了显著变化，地方政府已经成为具有独立利益诉求和行为能力的行政主体，其所遵循的逻辑并不完全与中央政府一致，因此本研究将之分别对待。

在中国“上下分治的治理体制”^[7]下(曹正汉，2011)，包括旅游度假区在内的众多经济开发区的开发模式，一般都是由地方政府来决策。中央政府一般不会出台与旅游度假区开发模式直接相关的政策。然而，土地、财政等领域的全国性政策对旅游度假区的开发模式不无影响。例如，国土资源部出台的关于土地出让的法令，财政部出台的关于土地出让收益归属和使用的法令，都对旅游度假区开发模式的选择产生过深远影响。因此，谢淑丽(Shirk，1993；亦可参见：周雪光、艾云，2010；折晓叶、陈婴婴，2011)曾指出，中国改革时期的政治逻辑表现在政府各个部门之间多种利益的平衡、妥协和达成一致。在旅游度假区开发模式这样一个相对微观的领域，中央政府各个部门出台的相关政策可能是矛盾的、冲突的，也可能是一致的。例如，在2002年国土资源部出台国有土地使用权出让的“招拍挂”制度之前，全国各地普遍推行“协议出让”方式。协议出让难免导致土地出让的暗箱操作和寻租腐败，也直接促成了成片开发区(如经济开发区)主开发商在土地一级市场和二级市场上实行联动开发的现象(见第七章的亚龙湾案例)。因此，为了进一步促进国有土地使用权出让的市场化、公平化和透明化，2002年，国土资源部出台了国有土地使用权出让的“招拍挂”制度并在2007年出台法令使之更加完善，使得所有经营性建设用地的出让都必须采取招标、拍卖或挂牌出让中的一种方式，从而使得至少在理论上成片开发区的主开发商实施土地一、二级联动开发难以为继(见第七章的亚龙湾案例)。同时，始于1994年的分税制改革，对城市国有土地使用权出让收益的归属和使用做出了明确的规定(城市国有土地使用权出让收益由地方政府统筹支配，从2007年起缴入国库预算管理)。在海南省，省级财政与下属市县财政之间的分税制改革直到1998年才正式开始实行(见第四章)。也就是说，在1994年至1997年之间，海南省政府与市县政府基本上是一种“财政包干”的体制。自1998年之后，海南省上下级政府之间分税制的实施，自然激发了海南省各市县政府不断增加土地相关的财政收入，以便缓解财政约束的渴望。在这一领域，中央政府的相关政策是一致的，对地方政府不断“攫取”土地财政收益提供了某种形式的激励和政策保障。然而，这一系列政策的出台，在不断恶化地方政府土地财政依赖的同时，也间接地不断加剧了土地一级开发中城市政府与社区居民/村民的矛盾和冲突。地方政府在土地一级开发中，一方面不断地通过压低被征地拆迁居民/村民的补偿和安置标准，降低土地一级开发的成本，另一方面通过所谓的市场竞争来提升土地的出让收益(间接地增加了房价等)，增加土地财政收入。因此，包括度假区开发在内的各种形式的城市土地开发，在来自社区居民、第三方团体的各种形式的运动中，开始面临着合法性危机(陈映芳，2008)。这种实践本身也有违中央政府一直以来大力倡导的落实科学发展观、建设和谐社会、保障民生等政策意图。由此可见，与成片开发区土地开发有关的中央政府各部门政策总是在矛盾、冲突与达成一致之间变动不居。

因此，国家的逻辑意味着：有关旅游度假区开发的国家政策受制于不同政府部门之间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协，因而总是在互相矛盾、冲突与达成一致中变动不居。

(2)科层制(地方政府)的逻辑

本研究中所谓的科层制逻辑也就是转型期中国地方政府的行为逻辑。本研究所指地方政府一般是指县市级政府，偶尔将省政府也纳入分析之中，但这取决于具体的分析情境。在本研究中，由于海南省实施“省直管县”的体制(截至2011年底，海南省下辖海口、三亚、文昌、万宁等市，陵水、澄迈等县)，因此地方政府尤指县市级政府。在科层制下，中央政府的政策是经过各级地方政府来加以贯彻和实施的。如前文所述，中央政府一般不会直接规定各地经济开发区的开发模式。因此，地方政府在选择经济开发区的开发模式时往往具有决定性的作用。

那么，在自己辖区内的经济开发区究竟如何来开发呢？这取决于地方政府的行为逻辑。转型期中国地方政府的行为背后遵循着什么样的逻辑？现有组织相关理论(包括行政管理学、组织社会学、政治经济学)对此曾开展了大量的研究。诸多研究成果表明(周雪光、艾云，2010；周雪光，2003；张丙宣，2011；周黎安，2008)，尽管不同地方的地方政府在不同的时空背景下的行为各不相同，但其背后却遵循着科层制逻辑。如果将地方政府看作是一种组织，那么可以发现，中央政府与地方政府之间构成一种委托—代理关系(周黎安，2008；郁建兴、高翔，2012)。地方政府内部的激励机制和外部的环境诱致了相应的政府行为；也就是说，地方政府行为是对其激励机制和环境适应的结果(Milgrom & Roberts，1992)。在转型期中国，一方面，地方政府承担“代理型政权经营者”的角色，即面临着诸多自上而下的行政指令以及由此引致的诸多任务。在中国特定的行政体制下，作为下一级的政府官员的任命取决于上一级政府官员的决策，而这种决策通常情况下取决于上级对下级执行命令、完成任务的判断和考核，因此下级政府官员完全有激励来不断地展现自己的政绩。在这种“压力型体制”(周黎安，2008)、“分权化威权主义”(Landry，2008；转引自：郁建兴、高翔，2012)之下，地方政府官员之间也就形成了所谓的政治晋升锦标赛(周黎安，2008)。另一方面，在政治晋升压力下，地方政府不会只是简单地完成上级政府交代的任务、执行相应的政策，而是会不断地拓展行政作为空间以便在上级政府官员考核下级政府官员时关注的领域中，掌握工作的主动权，突显政绩。然而，我们并不能想当然地以为地方政府是无所不能的组织，地方政府行为同样要面临着各种资源(能力)和合法性的约束。政府能力的约束，尤其是财政汲取能力的约束在1994年分税制改革之后变得尤为突出。1994年的分税制改革“改变了中央政府和地方政府的财政关系格局，但并未有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异”(周飞舟，2006)，因而分税制带来的集权效应引起了地方政府行为的一系列变化，在越来越紧的财政约束下，地方政府开始积极地从预算外尤其是从土地开发中聚集财力(周飞舟，2006；2007)，以期在彰显政绩的领域有所作为。合法性约束，则主要来自于与度假区开发相关的利益主体，如开发企业、社区居民/村民、上级政府等的认同和实践中的支持。

因此，依据地方政府行为所受的政治晋升约束和政府能力和合法性约束，(科层制)地方政府的逻辑意味着：地方政府介入旅游度假区开发建设的态度、行为和方式，一方面取决于其在政治晋升锦标赛中受到的激励，另一方面也受到自身能力和合法性的约束。

(3)企业的逻辑

企业的逻辑是指企业作为行动主体参与制度变迁时的行动逻辑，是这些行动背后所体现出的企业“一以贯之的思维、行为方式以及他们对这样的思维和行为方式的解释框架”(齐晓瑾、蔡澍、傅春晖，2006)。企业是以营利为目的的商业组织，因此其一切行为的最终目的都是追求利润的最大化。因此，企业的逐利逻辑也成为理解企业行为的关键之一。然而，企业也并非无所不能、不所不忌，其逐利的行为也必须符合市场的逻辑。所谓市场的逻辑，张维迎(2010)将之形象地描述为：“如果一个人想得到幸福，他(或她)必须首先使别人幸福。更通俗地讲，利己必先利人。比如说，生产者想要获得利润，就必须提供消费者满意的产品或服务，为消费者创造价值”。那么，企业的利润来自何处呢？奈特(1921；转引自：张维迎，2010)提出了一个很重要的观点：利润来自不确定性，没有不确定性，就没有经济学意义上的利润。因此，企业(企业家)的主要任务就是应对不确定性、推动社会的创新。经济学意义上的不确定性是指对于未来的收益和损失等经济状况的分布范围和状态不能确知。不确定性主要分为市场的不确定性和政策的不确定性(张维迎，2010)。在中国转型经济发展中，市场并非唯一的、占主导地位的资源配置机制，国家权力仍然在经济事务中扮演着重要角色，依旧延续了计划经济年代的残余力量和角色。因此，与西方市场经济不一样的是，中国的企业(企业家)不仅面临着市场的不确定性，需要进行深入的市场预测、产品创新等，而且还面临着来自政府部门在政策、管制等领域的不确定性，从而需要不断地进行所谓的“制度创新”，设计一些新的、可能和政府博弈的制度安排，来应对政府的干预。也正是由于市场经济发育的不充分和政府过度管制的存在，才导致了企业与政府之间的多重复杂的博弈关系，也为腐败、寻租等埋下了制度根源。因此，在转型期的中国，企业一方面要遵循市场的逻辑、商业逻辑，来通过提供消费者满意的产品或服务、为消费者创造价值来获取利润，另一方面也要竭尽所能与政府部门保持一种紧密的关系，从而应对政策的不确定性。

因此，在转型期中国，企业的逻辑意味着：企业参与旅游度假区开发建设的态度、行为和方式，一方面受制于其在市场逻辑/商业逻辑约束下的利润导向，另一方面也受制于其与政府之间的权力关系。

(4)乡村的逻辑

旅游度假区的开发建设之所以涉及乡村社区，是因为大部分的开发建设需要征用度假区所在地的农村集体用地，需要拆迁地上附着物(如青苗、房屋)，需要对被征地的村民进行安置和补偿。因此，虽然在中国现行的政治环境下，乡村社区可能成不了度假区开发建设乃至开发模式选择的主导者，但作为世世代代在这片土地上生存的群体，旅游度假区的开发建设，尤其是征地和安置过程中的制度安排，均有可能使其陷入“边缘化”的境地，因此他们的生产、生活需要政府部门和开发企业的关注和关怀。相应地，社区居民/村民对政府或开发企业在征地拆迁和安置补偿乃至后续的就业协助、生活补助等方面的感知和反馈，会在一定程度上影响到度假区开发建设进展，也因此会影响到特定开发模式的推进。本研究接受黄少安(1999)的观点，即认为制度变迁的主体包含所有与制度变迁相关、表示了相应态度、施加了相应影响和发挥了相应作用的主体，也包括反对者和阻挠者在内。因此，从这种意义上而言，社区居民/村民也是度假区开发模式变迁的主体，其背后的逻辑值得关注。

那么，乡村的逻辑究竟是什么呢？这是一个难以一言以蔽之的问题，因为中国的乡村治理非常复杂和多样化，不同领域中的乡村逻辑会有不同的表现形式。但如果我们以某个具体场域，来探讨乡村的逻辑，问题或许要简单一些。例如，在税费改革前后，乡村的行动逻辑，例如维权的方式和对象，有着显著的差异。《南方周末》于2004年9月2日刊载的长篇报道^[8]，指出“农民维权重心重大变化：从税费负担到土地纠纷”。文章引用了于建嵘的调研报告，指出：“于建嵘的调查报告表明，从税费到土地——农民维权议题的转变背后隐藏着一些鲜明的特征变化，‘税费时期’控告方多为村民个体或群体，其目标对象是乡村一级。而‘土地时期’，虽然村民联名仍是主要形式，但村级组织已经成为重要的控告方”。“这主要是由于在强行非法征地的争议中，村级组织往往与农民的利益是一致的”。于建嵘在《瞭望东方周刊》也撰文指出^[9]，“调研发现，在农民的税费争议中，上访、宣传和阻收是最主要的抗争形式，而到了农民的土地纠纷，冲突程度变得激烈”。“课题组认为，相对于税费争议，土地争议更具有对抗性和持久性”。

更进一步，以目前群体性事件频发的征地拆迁和安置补偿(即上文所说的土地争议)为例。我们往往可以发现，在地方政府强势推进征地拆迁的过程中，村民作为弱势群体的利益得不到保障的情形比比皆是(土地补偿、安置标准过低甚至没办法到位；后续生计无法保证等)，这时候农民是“可怜”的、是值得同情的，是需要关怀的。我们也往往看到，成千上万、成群结队的村民聚集在一起，或阻碍施工，或在政府机关前静坐示威、请求政府给予“公道”，或者向更高一级的政府部门上访(所谓“会哭的孩子有奶喝”的逻辑)。我们也经常可以发现，在征地拆迁“风生水起”之前疯狂的“抢建、抢种”现象，这时候我们发现，这部分“投机主义”农民是可嫌的、甚至是可恶的。然而，我们也不得不承认，不管是令人可怜还是可嫌的行为，都是村民对于政府征地拆迁和安置补偿行为的一种回应，其背后的基本逻辑和出发点都是为了维护自身的利益，抑或争取更多的但也许并不属于自己的利益；并且这些努力抑或乡村逻辑的兴盛与否，是与当时所处的宏观政策环境和社会舆论导向密切相关的，也取决于乡村社区自身掌握的资源和能力。因此，在旅游度假区以及其他诸多形式的经济开发区的开发建设中，被征地农民以及由此“被边缘化的乡村社区”从最初的“寂然无声”，到现如今的激烈抗争抑或各种“弱者的武器”的运用，都体现了乡村逻辑的逐渐兴盛。

综上所述，当乡村参与或者“被”参与到旅游度假区开发建设之中，乡村的逻辑意味着：随着时间的推进、外部环境的变化，乡村社区维护权利的意识会更加强化；维护权利的行动和方式也会发生相应的变化。