合法性资源与政府主导开发模式

本研究认同哈贝马斯的合法性概念，认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。因此，以此类推，在度假区开发模式的具体领域，合法性意味着某种开发模式被认可的价值，或曰被认可的程度(王葎，2007)。具体到海棠湾开发模式变迁的场域，本研究认为，以上关于合法性来源的分类都一定程度上忽视了政府层级的存在。在中国现行的行政体制中，地方政府(省、市政府)是处于中央政府(委托方)和县级及以下政府(代理方)之间的中间层政府(管理方)^[12]。中间型政府(在本研究的语境中，主要是指三亚市政府作为中间政府)一方面需要激励下级政府完成各种行政发包的任务，另一方面也要履行对上级政府的职责。因此，实际上在地级市政府层面，政府的行为一方面不仅需要辖区居民/企业的认可，另一方面也需要上级政府的认可，方能获得上下一致的合法性。因此，本研究基于海棠湾、三亚市政府的实际，提出合法性的三个来源亦即合法性资源的三个方面：合乎法律性(政府主导开发模式的法律基础)、民意基础(政府主导开发模式的商业逻辑与价值资源)、政治基础^[13](政府主导开发模式的科层制逻辑与政治机会)。

(1)合乎法律性：政府主导开发模式的法律基础

合乎法律性，对应于英文中的“legality”^[14]，是指政治组织以及其具体的行动符合相关法律法规的程度。在开发模式的具体语境中，所谓开发模式的合乎法律性是指开发模式涉及的各种制度安排符合国家层面法律法规的约束。首先，城市土地国家所有(城市政府代管，实际上垄断了土地的所有权和收益权)、农村土地集体所有但政府拥有土地征收权/征用权的土地法律制度，使得地方政府不仅掌握了度假区(不论其是城市土地抑或农村集体用地)最重要的资源——土地的使用权和开发权，而且顺理成章地成为了度假区开发建设的主要获益者之一。其次，在度假区土地一级开发上，政府作为辖区的行政管理主体，拥有征地拆迁和安置补偿的行政权力，为其强势推进土地一级开发奠定了法律法规基础，在不同的地区和时段，政府可以选择是否引入企业来参与征地拆迁和安置补偿工作，从而形成不同的开发模式。第三，在土地出让的法律法规上，从全国范围内来看，2002年5月9日，国土资源部以11号令出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(简称“招拍挂”)，实质上是明确了经营性国有土地使用权出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度。2007年9月28日，国土资源部以第39号令出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，根据《物权法》的相关内容对2002年规定进行了补充和修改，使得“招拍挂”制度更加具备可操作性。这样一系列法律法规的出台，实际上就使得国有建设用地的出让只能由地方政府完成，且必须采用“招拍挂”方式，内在地排除了之前广为采纳的经营用地的政府协议出让、企业获得“生地”整理成“熟地”后再转让的可能性，也从理论上终结了企业一二级联动开发的可能性(如亚龙湾一期，见第七章)。因此，从法律法规的角度来看，地方政府具备了度假区土地一级开发的主导地位，是否引入企业参与一级开发，则因不同地区和时段而异。因此，“招拍挂”制度出台后的度假区(土地一级)开发模式，无外乎政府全方位主导和政府主导、企业参与两种。

(2)民意基础：政府主导开发模式的商业逻辑与价值资源拓展

在度假区开发模式的具体语境下，所谓合法性的民意基础是指政府所拥有的来自于社会(投资企业、社区居民)的认可、支持和拥护。具体而言，因为参与海棠湾休闲度假区的投资企业典型地遵循着市场逻辑、商业逻辑，因此开发模式的变迁必须符合市场逻辑、商业逻辑。在度假区的开发建设中，不论是政府全方位主导土地一级开发还是企业参与土地一级开发，其最关心的还是征地拆迁之后的安置和补偿，但不同的土地一级开发主体，所带来的征地、拆迁以及相应的安置和补偿后果会有显著的差异。因此，政府全方位主导下的土地一级开发，尤其是征地拆迁和安置、补偿工作，只有做得比企业参与下的更好，才能获得社区居民的认可和支持，也才能获取更多的合法性资源。那么，三亚市政府是如何遵循商业逻辑，不断地推进由企业参与的开发模式向政府全方位主导的开发模式的转变的呢？三亚市政府又是如何拓展价值资源，以获得区内居民的认可和支持，从而不断地提升合法性的呢？下文将从这两个方面来分别阐述。

① 商业逻辑下政府主导开发模式的确立与推进。在政府全方位主导模式确立前，三亚市政府是倾向于而且也尝试着推进大企业参与开发这一模式的。如第六章所介绍的，2005年之后，陆续有大企业与三亚市政府签署了分区的土地一级开发意向性合作协议，但这种意向性的、框架性的合作协议并不具备法律地位，因此在2006年底至2007年初，三亚市政府在省委省政府的支持下决定尝试着采取政府全方位主导模式后，整体性地与七家大企业解除了之前签署的意向性合作协议。在此，三亚市政府与开发企业之间的关系与互动遵循的是一种商业逻辑，或曰市场的逻辑：

当时候，很多企业提出的要求，你要是满足，它才会进来。并不是说政府不同意他们来做。它有这个条件，然后我们有我们的条件，它没办法接受我们的条件。我们的条件它满足不了，它自己一算，觉得是亏的，它也不愿意进来。(访谈者：所以这完完全全是商业上的行为？)嗯，只是说它提出来的条件，我们觉得没办法接受，我们提出的条件，它没办法接受。最后，双方只好折中。后来即便是折中，它们也没办法满足我们提出的条件。(访谈记录：CHH015)

在三亚市政府宣布全方位主导海棠湾开发建设后，之前获得土地一级开发权的诸多大企业也遵循着商业逻辑，做出了各有差异的选择。例如，一心想要在海棠湾从事房地产开发的香港盈科地产和香港保利集团，由于开发理念和条件与海棠湾规划及政府要求不尽一致而选择了退出，至少是迄今为止，也没有继续在海棠湾地区拍得土地进行二级开发。最早关注并介入海棠湾开发的上海家化集团则选择继续关注并宣称将要择机竞拍土地进行酒店开发建设。当时也获得了分区土地一级开发权限的新加坡星狮集团、海南翰星实业投资有限公司则进行了不同的选择——竞拍土地进行土地二级开发。例如，新加坡星狮集团旗下的海南建丰旅业开发有限公司就曾竞拍到海棠湾的酒店建设地块，目前正在建设三亚海棠湾椰子洲岛度假酒店。海南翰星实业投资有限公司也竞拍到海棠湾地块，目前正在建设南中国海影视城项目。因此，也正是由于开发企业遵循的是一种商业逻辑抑或理性逻辑，不论是在此之前的参与土地一级开发，还是后续的参与土地二级开发，只要符合企业的商业利益，企业都会尽全力参与海棠湾的开发建设。也正是由于遵循了商业逻辑，海棠湾开发模式的转变才得以获得开发企业的认可和支持，才得以顺利推进。

② 价值资源的拓展与政府主导开发模式的确立与推进。在海棠湾开发建设的具体语境下，所谓的价值资源的开拓是指三亚市政府不断地通过意识形态的宣传和实际的行动来增加民众和企业的这样一种认知，即：政府主导的海棠湾开发建设是更加有利于区内民生条件的改善(保障老百姓的利益)、政府公共物品的供给(政府财力的提升)、生态环境的保护，从而不断地消解政府主导的开发模式所面临的来自舆论和社区居民的政治压力，增加这种开发模式的合法性。尤其是近年来，随着当地居民的生计与出路日益受到学界和社会的关注，民生问题/民生支出等已经开始成为海南省内各级政府的重要话语。各级政府官员也多次在不同场合强调了海棠湾的政府主导开发模式更加有利于改善区内的民生条件，并且这种强调是明显地建立在对企业主导/企业参与的开发模式的批判或批评的基础之上，例如：

其实，我们一个非常重要的问题，就是要解决老百姓的问题。那么你要让那个企业来做，让企业来解决老百姓的问题，那它是无能为力，而且是不可能做得好。你要解决老百姓的问题，那你一定要有一定的财力支持了。你没有一点钱的话。给企业做的话，解决老百姓问题中的很大一部分的钱，它是不会给你出的。即使是它给你出了，它会要求你付出更大的代价。(访谈记录：CHH015)

海棠湾开发由政府主导的开发模式，坚持政府统一规划，统一征地、拆迁、安置，统一进行基础设施建设，统一招商引资的模式……一是保证规划得以完整实施，确保规划的高起点；二是有利于统筹城乡，避免损害群众利益，能让群众共享开发成果^[15]。

这种模式值得推广……第三是解决老百姓的问题。避免很多矛盾和纠纷问题，有利解决百姓安置补偿问题^[16]。

虽然三亚市政府以及海棠湾管委会在民生改善上的种种行为可能并不必然满足区内居民的要求，但毫无疑问，政府的种种努力(详见第六章)，例如征地赔偿款的快速落实与支付，区内农民社会保险制度的建立，临时安置区的建设，风情小镇的理念与实践，对海棠湾内居民响应政府号召、以大局为重、支持海棠湾开发建设的种种意识形态的呼吁，对区内劳动力的培训以及鼓励区内进驻企业对海棠湾籍的就业人员优先雇佣的奖励机制等，都在很大程度上消解了来自社区居民的政治压力，不断地尝试着塑造出一个关注民生的“好政府”的形象。

值得引起注意的是，在政府的主流话语中，企业参与下的开发建设的另一弊端就是“圈而不建”，延误海棠湾开发建设的时机。在三亚市建设国际性热带海滨风景旅游城市的定位与目标导向下，随着三亚湾海坡片区、亚龙湾旅游度假区和大东海旅游区的日渐成熟和饱和，海棠湾作为一块尚未开发的处女地的开发建设进展，对当时三亚市政府施政和绩效的重要性和紧迫性不言而喻(见本章“推动开发模式变迁的动机：抓住度假区开发建设主动权”部分)，其开发建设的提前启动(见第四章)，也对这种重要性和紧迫性做了很好的脚注。因此，海棠湾在三亚市政府的全方位主导下，土地一级开发和二级开发确实得以迅速推进。尤其是土地一级开发和出让方面，巨额的土地出让收益和国家开发银行的专项贷款，加快了基础设施建设的进展，因而也获得潜在二级开发投资商的认可和支持。例如，原本就获得了分区土地一级开发权的新加坡星狮集团，当时热情参与竞得土地一级开发权，实属“醉翁之意不在酒”。正如海棠湾管委会受访者指出的，“星狮集团离一级开发还是两个概念。它们对一级开发都不感兴趣的，它们就是希望你政府投钱做一级(开发)，然后赶紧给它一块地，它好使用”(访谈记录：CHH015)。

(3)政治基础：政府主导开发模式的科层制逻辑与政治机遇

科层制逻辑的存在，表明三亚市政府作为整个国家行政体系中的一个层级，其行动除了要符合普遍性的法律法规、获得辖区内民众和企业的认可和支持外，还需要取得上级政府部门的认可和支持。科层制逻辑也意味着，地方政府的官员们会选择那些最有利于职业晋升的做法，或最大限度地规避会影响其职业晋升的做法(周雪光、艾云，2010)。具体到海棠湾开发建设的语境下，三亚市政府只会选择那些有助于响应上级政府部门号召，获得上级部门认可、肯定，从而增加政治晋升机会的开发模式；在推进政府主导的开发模式时，也会尽最大的努力抓住一切可能的政治机遇，来凸显种种政绩，获得上级部门/领导人的认可、肯定和支持。那么，三亚市政府主导海棠湾开发建设的决策是如何获得海南省委、省政府以及中央领导的支持和认可的呢？

首先，这不得不从海南全省的宏观经济发展背景和成片开发区域开发模式的变迁入手。其中，洋浦开发区的开发建设历程与开发模式变迁就是一个缩影。2004年以来，洋浦经济开发区开发模式的转变对海南省内其他成片开发区域，尤其是作为海南省重点项目、三亚市“一号工程”的海棠湾的开发模式的变迁不无影响。以下是作者根据各方材料，对2004年以来，洋浦经济开发区开发模式变迁的一个案例描述：

早在20世纪80年代末海南建省之初，洋浦就引起了中央政府和海南省筹备委员会的关注。以当时省委书记许世杰为首的决策团队提出的外商主导成片开发的模式，被称为“洋浦模式”，即“引进外资、成片承包、系统开发、综合补偿”。虽然经历了所谓的“洋浦风波”^[17]，但这一模式作为国内成片开发的首创，依旧对日后海南全省各地成片开发区域的开发模式产生了深远影响，如海口金盘开发区、万宁石梅湾旅游度假区、三亚亚龙湾旅游度假区等。1998年，一直致力于洋浦土地一级开发和招商引资工作的熊谷组(香港)有限公司撤资^[18]，正式退出洋浦的开发建设。2004年，海南进入到一个实施“大企业进入、大项目带动”的新阶段。时任海南省委副书记、省长卫留成在当年全省经济形势分析会上指出，“海南省将筹建省建设投资控股公司，搭建政府投资主体。今后，无论是已经开发建设的园区，还是即将规划开发的园区，都要争取实行政府控股主导”。这就给整个海南全省的经济开发区开发模式的转变提出了新要求，也奠定政府主导将是今后发展趋势的基调。卫留成进一步指出，“海南要加快开发区建设，实行政府主导、公司参与、整体规划、稳健招商”。在海南省经济建设和体制改革的龙头区域——洋浦，“将重组洋浦土地开发有限公司，新组建的公司实行政府主导、政府控股，从根本上改变洋浦开发区长期由境外公司控股的局面，掌握开发区招商引资的主动权”。同时，不光是洋浦，作为省长的卫留成，也对省内其他区域的开发模式转变，提出了建议和要求：“海口、三亚、琼海、儋州等有条件的市县，也可以考虑成立建设投资控股公司，建立投资主体，利用部分贷款发展特色县域经济，支持中小企业发展”。紧接着，2004年11月，海南省政府就向国务院提交了《海南省人民政府关于加快海南洋浦土地开发有限公司重组的请示》，提出以海南省政府主导、中国石化集团参与重组海南洋浦土地开发有限公司的战略构想。2005年3月，经国务院同意，财政部回函同意海南省的重组方案。2005年09月28日，海南省政府与相关方签订了重组海南洋浦土地开发有限公司的协议，确定了海南洋浦土地开发有限公司新的股权结构：海南省发展控股有限公司占40%、中国石化集团占30%、海南洋浦开发(香港)有限公司占30%。此举也正式标志着洋浦经济开发区政府主导开发模式的初步确立。这一旨在政府主导的方案的出台，按卫留成的说法，是学习广东省东莞市松山湖开发区等地的做法后省政府的一个重大举措，是典型的“制度学习”的后果。2007年8月6日，海南省政府发文正式成立洋浦经济开发区管理委员会(2007年9月，三亚市政府正式成立了海棠湾管委会和海棠湾开发建设有限公司)。2008年1月，国有独资、省属的海南省洋浦开发建设控股有限公司(简称“洋浦控股”)正式成立，成为洋浦经济开发区的投融资平台和建设主体。2010年2月，“洋浦控股”成建制并入洋浦经济开发区管委会。由此，洋浦经济开发区正式进入到一个政府主导开发的阶段。

应该指出的是，2004年以后，海南在全省范围内大力推广“大企业进入、大项目带动”战略并尝试性地推进政府主导开发模式，绝非空穴来风，而是事出有因。在建省之初，政府能力薄弱的现实条件下，作为市场化改革的试点区域，海南省引入大型企业进行土地一级开发、招商引资，是理性的选择。自20世纪90年初，海南全省有93处企业主导或参与的成片开发区域，面积接近1000平方公里，但截至2004年底，这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里^[19]。大量的成片开发区域“圈而不建”，让海南省各级政府部门陷入了“被动”的境地，经济社会的发展也因之受到一定影响。此外，虽然海南“建设国际旅游岛”正式上升为国家战略是在2009年底，但早在之前的几年中，建设方案能获批，在岛内已经广为流传。因此，省内各级政府对于推进东部沿海地区的海滨旅游度假区建设，也是极为重视。

在这样的一种宏观背景下，海南省政府积极地寻求政府主导开发模式，从而有效地消解开发建设主动权不足的境况，以掌握辖区经济开发建设的主动权，自是情理之中的事情。也正是在这种环境下，洋浦经济开发区的开发模式实现了向政府主导的转变，从而也为省内其他有条件地区实施政府主导开发模式提供了借鉴和榜样，甚至是一种无形之中的压力和要求。在洋浦开发区政府主导顺利推进、成效显著的情况下^[20]，通过制度扩散效应、制度学习效应，2006年底至2007年初，三亚市政府响应省政府的号召和要求，决定海棠湾地区的开发建设实施政府主导，也就顺理成章，不难理解了。

其次，既然从科层制的逻辑出发，三亚市政府响应省政府的号召和要求，选择政府主导的开发模式是其理性选择，那么，在后续的政府主导开发模式的推进中又是如何不断地利用各种政治机遇来获得更高层级的政府部门、领导人的认可与支持的呢？这一点可以从两个相互关联的方面来回答。其一，具有政治意义的解放军总医院(301医院)海南分院项目落户海棠湾及其开工建设。关于解放军总医院(301医院)海南分院项目落户海棠湾，目前已经引起了诸多社会关注和讨论。本研究只关注其背后的政治意义，其他方面不做评论^[21]。关于301医院海南分院项目的政治意义，时任海南省委副书记、省长罗保铭，解放军总医院副政委何振喜等均给予了强有力的说明。2010年4月27日，省长罗保铭亲率省政府办公厅、政策研究室、发改委、财政厅、住房和城乡建设厅、交通厅、国土环境资源厅、卫生厅、林业局、通信管理局、海南电网公司、海南电信公司等部门领导，冒雨考察了海南分院的建设情况，现场办公中指出：“能否解决好海南分院困难，是考验省委省政府党性强不强、落实首长指示坚决不坚决的政治问题”^[22]。何振喜也指出：在三亚设立分院的目的，“首先就是考虑为各国政要提供优质的保健服务”^[23]。三亚市政府作为这一“行政发包”项目的最终落实方，对解放军总医院海南分院建设项目也可谓着力颇多。例如，根据2009年三亚市人民政府与中国人民解放军总医院签订的战略合作协议，三亚市政府通过无偿划拨形式为解放军总医院海南分院提供596亩医疗卫生用地；并出资17.2亿元(占总预算投资32.26亿元的53.32%；解放军总医院自筹13.06亿元，占总预算投资的40.48%；另外的2亿元由海南省政府出资)^[24]，建成后海南分院将成为解放军总医院编制内的医疗机构，由解放军总医院全权经营管理。另外，在推进解放军总医院海南分院建设用地所在地块上的征地拆迁和安置上，三亚市政府也是不遗余力的强势推进(见第七章)。三亚市政府所有的这一切，固然是有其他经济社会方面的考虑，但更多地体现了处身中国政府体制下的地方政府及其官员在科层制的逻辑下争取和创造一切条件抑或“借口”^[25]来汇集政治资源、争取政治机会的种种努力。

其二，诸多国家领导人到访海棠湾视察工作，对海棠湾的政府主导开发模式、开发建设进展给予不同程度的肯定。据《国家海岸·海棠湾开发建设简报》的系列报道，截止2011年12月，共有六位中共中央政治局委员(其中2位常委)视察过海棠湾，两位分别对海棠湾的政府主导模式“深表赞许”、“充分肯定”。另有中共中央委员、中共中央统战部部长杜长青，全国政协副主席白立忱，原中央政治局常委罗干等视察过海棠湾，并分别做出“充分肯定”、“政府主导开发建设的理念非常好”、“充分肯定”等表态。当然，毫无疑问，以上国家领导人视察海棠湾，并非一定是专程到访，但是海南省政府和三亚市政府肯定会尽量将海棠湾、洋浦等省内重点工程作为“典型”推荐给来访的国家领导人，希望得到他们的认可和支持，以便不断强化政府主导开发模式的合法性。