企业主导模式阶段(～)

(1)企业主导模式的形成

在1995年中粮集团入主控股之前，亚龙湾度假区的开发建设名义上也是企业在主导，但是由于该企业当时本身由三亚市政府控股并领导的性质使得亚龙湾的开发建设本质上是完全掌握在三亚市政府手中，当时的亚龙湾开发股份有限公司实质上是三亚市政府主导亚龙湾度假区开发建设的载体抑或工具。

三亚市政府主导亚龙湾开发建设的时期(尤其是1992年至1994年)，刚好是整个中国宏观经济过热、海南省全省上下掀起房地产热潮的时期。当时候的三亚市也是掀起了楼市狂潮(见第四章)。三亚市的开发在经历了1988年至1991年的激情与探索之后，迅速转入疯狂与躁动不安的阶段，来自岛内外的资本，其中大多数具有国有资本性质或具有政府背景，大量进入房地产领域。三亚市政府主导的亚龙湾开发股份有限公司也不例外，涉入度假区外的房地产开发中。1994年开始，三亚市以及整个海南省的楼市泡沫破灭，亚龙湾开发股份有限公司陷入资金困境，区内投资建设难以为继。从外部环境来看，1995年6月10～13日，全国旅游市场工作会议在三亚召开。这次会议的主题就是“’96中国——带你步入一个崭新的度假天地”，并确定1996年的中国旅游主题年开幕式在亚龙湾国家旅游度假区中心广场举行。深陷困境的亚龙湾开发股份有限公司面临着内忧外患。在此背景下，亚龙湾开发股份有限公司的增资扩股显得十分必要和紧迫。1995年初，亚龙湾开发股份有限公司做出决策，决定增资扩股，吸引外资，以每股2元的价格发行3.1亿新股，由中粮集团旗下香港鹏利集团^[9]和香港胡汉辉集团控股的亚龙湾开发股份(香港)有限公司全额认购，占公司总股本的50.82%，三亚亚龙湾开发股份有限公司因此转变为外资控股的中外合资股份制企业。根据此次股权变革，亚龙湾开发股份(香港)有限公司成为控股股东，掌握着亚龙湾度假区开发建设的主动权和主导权。中粮集团控股的三亚亚龙湾开发股份有限公司继承了原有的权利和义务。

(2)开发模式变迁的后果

由三亚市政府主导的开发转入由企业主导的开发，亚龙湾旅游度假区内的利益主体关系发生了深刻的变化。

① 三亚市政府与主开发商的关系：介入与反介入的互动与博弈。中粮集团入主之后，由中粮集团旗下企业——亚龙湾开发股份(香港)有限公司控股三亚亚龙湾开发股份有限公司；而三亚亚龙湾开发股份有限公司正是亚龙湾度假区的主开发商，由三亚市政府授权进行“五统一”的开发。因此，在控股权变化之后，三亚市政府与主开发商(三亚亚龙湾开发股份有限公司)的关系发生了显著的变化。虽然从表面上看，只是控股股东的更替，实质上却是度假区主导权、主动权的易手。虽然三亚市政府作为第二大股东以及股东大会中的席位均可以对公司的运营产生一定的影响，但决策权却并非掌握在三亚市政府手中。此外，虽然三亚市政府作为整个三亚市地域的行政管理主体，自然也具有亚龙湾地域的行政主导权，但是由于区内居民的搬迁等原因以及度假区本身的性质，三亚市政府对亚龙湾度假区的管辖也仅能限于诸如规划、环保、卫生等领域，对区内的土地开发、招商引资等丧失了主导权。尤其是随着亚龙湾基础设施不断完善、外来投资商日渐增加因而区内土地日渐增值的背景下，土地转让的收益全部归三亚亚龙湾开发股份有限公司，且包括海滨一线土地在内的众多优质地段的土地已经陆续地出让给亚龙湾开发股份有限公司。这对于当时的三亚市地方财政收入而言，从另一个侧面来说，无遗是重大的“损失”，但也无可奈何。如2003年，亚龙湾开发股份有限公司全年实现主营业务收入16294万元，其中土地收入占78%达12709万元；景点收入和酒店收入分别占4%和18%。对于地方政府官员而言，这也无遗是“设租”机会的严重流失。当然，这不意味着三亚市政府就会完全丧失了介入亚龙湾开发建设的冲动，相反，正是在巨大利益的诱惑下，这种介入的动机愈加强烈，介入活动也日渐增多。强制性拍卖事件就是其中很好的一例^[10]。

这种介入与反介入的互动与博弈的结果，自然取决于双方力量的均衡。诚如亚龙湾开发股份有限公司的某位受访者指出的：

我们之所以成功，就是因为我们这个规划。虽然也被改了，但是，百分之九十的情况下，是严格遵守的。就那么一点点，百分之十，没弄好。好像就给人的感觉，是做得很成功。其实就是说，严格执行规划了。第一期的规划，是中规院做的。第二期，然后是请美国的一家公司做的。这些规划做好了之后，企业能否执行，关键是要顶住上面的压力。你不能说，市政府来了，说你这块地，有一个项目，牵涉到我的政绩，人家投资150个亿呢，你就把这块地给我吧。那人家规划里边，就不是做这个的，你非要逼着我做这个。作为政府来主导的话，规划局局长，你能顶过市长吗？所以，你局长，作为一个规划的执行单位，你顶得过市委书记和市长吗？所以就为以后的失败埋下了种子。因为你已经把规划改变了。你已经把用地性质改变了。嗯，在规划的执行中，一定要排除各种干扰。因为，你这个团队一定要能排除干扰。我们是“中字头”企业，我不怕你。嗯，对中粮集团，我们不怕你。三亚市市政府牛，你再牛，你能牛得过？换句话说，其他企业(你能牛得够?)。所以，我告诉你，你刚才说的那种模式，牵涉到很多因素。不是说，一定企业来了，就一定成功，政府来了，就管不好。首先呢，中粮集团是啥呢，我们董事长来了，省长都要来接待，陪同。三亚市委书记你要跟他牛，那还差很远呢。所以说，关键是看你哪一家企业来的呢。我们能顶得住呀。一般企业它顶不住呀。那还是没用呀。在中国，你没有社会地位，你没用。就说你有几百亿，几千亿，你没人也没用的。(访谈者：也就是说要有政治背景？)对呀，中粮那是中央直属的33家央企之一。那是中字头的。(访谈记录：WH016)

② 主开发商与外来投资企业的关系：土地一二级市场联动开发导致主开发商“既当裁判员又当运动员”。如前所述，在政府主导时期，亚龙湾开发股份有限公司虽然是亚龙湾区域的主开发商，但其当时并不直接参与区内的二级开发，即不参与具体的经营性项目的建设和运营。1995年，中粮集团的入主改变了这种格局，度假区因而进入到一个 “一二级开发联动”的阶段。第一次大的转变发生在1997年。当年，亚龙湾开发股份有限公司投资1000万元建设的蝴蝶谷以及投资1500万元建设的贝壳馆相继开放；1998年，投资1.5亿元的经济型酒店仙人掌(现为四星级酒店)开业。第二次大的转变发生在2003年。当年，亚龙湾开发股份有限公司正式开始涉足房地产业。如《2003年董事会工作报告》^[11]就指出：

以旅游与地产结合为立足点，发挥公司土地资源优势，加大房地产开发的力度，实现从“地主”向开发商转型，寻找更为有效的新增长点，打造核心竞争力，以保证公司可持续发展。2003年，初步完成了一些项目的选址、立项、房地产开发资质申报等工作，房地产开发工作已步入正轨，主营业务开始转型。

2007年，亚龙湾开发股份有限公司投资的公主郡项目一期正式完工，迅速销售一空。2011年，公主郡三期正在如火如荼地进行。顶级度假豪宅项目“龙溪29项目”也已于2011年春节开盘。

在这样的一种土地一级市场与二级市场联动开发的状况下，亚龙湾开发股份有限公司其实就是“既当裁判员又当运动员”。作为“裁判员”，主要是指其对继续作为“购物商场”存在的度假区拥有排他性的开发和经营主导权，可以基于度假区发展的整体利益和公司自身的利益在规划允许的前提下引入外来投资者，提升和推进度假区的开发；同时，作为运营商负责整个区域部分公共物品的供给，如物业管理等。亚龙湾开发股份有限公司2003年的年度报告曾指出：“长期以来，我公司一直代行一级政府职能，实施对整个开发区的管理”。在诸多努力争取之下，亚龙湾开发股份有限公司获得了度假区内物业管理费用的收取权，但仍有不少区内企业的物业管理费难以收取，并因此而陷入法律纠纷。亚龙湾开发股份有限公司2010年的年度报告曾指出：“针对物业管理费收取难问题，公司从2010年3月份开始，通过法律途径，向三亚市城郊人民法院起诉了与公司签订的《土地转让合同》或《物业管理委托合同》中有关于收取综合服务管理费约定的6家单位，目前三亚市城郊人民法院已全部开庭审理完毕，现正在等待法院判决”。

作为“运动员”，从企业的本质的角度，亚龙湾开发股份有限公司与其他外来投资企业一样，都是市场竞争和运作的主体。但毫无疑问，亚龙湾开发股份有限公司作为一级开发商自然拥有区内其他企业无可比拟的优势，比如区内土地使用权、与三亚市政府的关系资源等。因此，土地一级市场与二级市场联动开发所致的“既当裁判员又当运动员”的特殊身份，使得亚龙湾开发股份有限公司与区内其他二级开发公司之间的竞争抑或矛盾日渐凸显^[12]。

③ 主开发商与当地社区的关系：利益冲突的延续。在企业主导模式下，作为主开发商的亚龙湾开发股份有限公司依旧承担着土地征收、赔偿和安置的诸多工作，因此主开发商与当地社区之间的关系依旧延续了政府主导时期的模式，即主要是：当地村民由于失地而日趋边缘化，但随着权利意识的觉醒和生存压力的迫使，不断地走上维权之路，如前文所述的村民上诉案就发生在2000年；由于天生具备的“弱者”的身份，处于弱势地位的村民也只能采取一些到施工或征地现场闹事宣示反抗的无奈之举。

具体的土地纠纷事宜已经过去了近10年，但从三亚市中级人民法院发布民事判决书依然可以管窥到纠纷的基本概况。据(2000)三亚民初字第34号显示(以东方二队诉讼案为例)：

原告东方二队诉称，1993年12月25日，我队672．97亩的土地被国家依法征用，用地单位被告开发公司与我队签订《征(拨)土地权协议书》。协议书约定开发公司应依法及时支付我队被征用的水田及其他土地的土地补偿费、安置补助费、青苗及其他附着物补偿费共计5495633.63元，但亚龙湾开发股份有限公司未及时将征地补偿款支付给我队，且未经我队集体同意而将该补偿款转给自己参股的被告亚龙湾民族经济发展公司。亚龙湾民族经济发展公司收到亚龙湾开发股份有限公司转来的征地款后却未偿还我队，也未安排我队村民就业或发放生活费。经我队多次追讨，亚龙湾民族经济发展公司才偿付了2265860元，尚拖欠各项补偿费和安置费3229773．63元。由于我队的绝大部分土地被征用，被告又不能解决我队村民的就业及生活来源，造成村民生活贫困，女子失学。为此，特向人民法院起诉，请求法院判令亚龙湾民族经济发展公司偿还我队土地补偿费、安置补助费、青苗及其他附着物补偿费共计3229773．36元及支付利息，亚龙湾民族经济发展公司负连带清偿责任；本案诉讼费及我队实现债权的一切合理费用由被告负担。

然而被告亚龙湾民族经济发展公司和亚龙湾开发股份有限公司却有着不一样的说法：

被告民族公司辩称，我司是根据三亚市人民政府市府〔1993〕85号《三亚市人民政府关于亚龙湾国家级旅游度假区征地拆迁安置问题的通知》(以下简称85号文)一文决定，由田独镇人民政府、六盘管区(六盘村委会，下同)、开发公司及三亚银泰城市开发有限公司组建而成。该文还明确规定土地补偿安置费统一集中于我公司。同年9年16日，三亚市人民政府又以市府〔1993〕159号《三亚市人民政府关于亚龙湾国家旅游区征地拆迁安置问题的补充通知》(以下简称159号文)，再次明确我公司在此次征地拆迁安置工作中担负村民的搬迁安置、青苗补偿费的发放及土地补偿费的管理使用等。开发公司是根据85号文和159号文及田独镇人民政府和六盘管区的委托书，把土地补偿费及安置补助费直接支付给我公司，实际上是将六盘管区入股我司的股本金支付我公司，因而不存在我司和开发公司共同侵害东方二队的合法财产权。事实上，我司至今仅收到开发公司转来六盘管理区土地补偿费及安置费约1708万元，且我司已退还该管区被征用水田的部分土地补偿费及安置费581万元。

根据三亚人民政府85号文和159号文的精神，并依据市征地小组的统计资料，我公司自1995年3月开始，对已被征用水田的东方二队村民每月发放生活补助费。但由于被征用水田的村民安置就业后，仍不同意停发生活补助费，造成既已招工，又领取生活费。为此，我司于1998年与田独镇人民政府、六盘管区及东方二队签订《合同书》，将被征用水田的土地补偿费及安置费直接发放给东方二队，此后不再向该队村民发放生活补助费。合同并规定其余非水田的土地补偿安置费由我司董事会安排使用，不再付给东方二队，该合同应受法律保护。此外，我公司自成立以来，安排包括东方二队在内的六盘安置区村民就业，为该区配置文化体育设施，提供医疗、保安服务，进行牧业管理。总之，我司补偿安置费，并为六盘安置区村民的生产、生活和就业做了大量的工作。

被告亚龙湾开发股份有限公司未作书面答辩，庭审时辩称，我公司已按三亚市人民政府文件的指定，向民族公司付清东方二队的土地补偿费。由于我公司已履行了义务，故不是本案的被告。

三亚市中级人民法院的判决支持了被告的请求，虽然判决被告亚龙湾民族经济发展公司应向原告东方二队支付水田补偿及安置补助费337860元及利息，但东方二队的其他诉求均被驳回。六盘村委会其他的三个自然村(东方一队、新村对和青梅队)的诉讼案的判决与东方二队的完全一致，只是人名和地名不一样。东方二队等四个自然村均不服三亚市中级人民法院的判决，遂向海南省高级人民法院上诉。2001年，海南省高级人民法院本院认为^[13]，原审判决认定事实不清，证据不足，处理不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销三亚市中级人民法院(2000)三亚民初字第34号民事判决；二、发回三亚市中级人民法院重审。

由于研究的条件限制且此事已经过去了10余年，因此在以上的纠纷中，三亚市中级人民法院的判决究竟存在哪些认定不清的事实，亦即纠纷中究竟谁是谁非，已经难以判定。但可以肯定地指出的是，三亚市政府当时决定成立亚龙湾民族经济发展公司的初衷固然是积极的，但这种显然不符合当时六盘管区居民素质和能力的制度安排，将失地被安置的村民更进一步地推向了贫困与再贫困深渊，也促发了村民与主开发商以及民族经济发展公司之间的利益冲突。