水库移民贫困人口精准扶贫模式工作调研

水利分团

山东省大中型水库农村移民有190.25万人（含三峡移民1.03万人），人口数量居全国第三，分布在全省17个市、128个县（市、区）。东平县是全省第一移民人口大县，有水库移民24.5万，低于现行贫困标准线的移民有1.1万人，占全省贫困移民人口总数的1/7左右。近期，我们对东平县水库移民精准扶贫工作进行了全面调查，并进行了比较深入的思考，提出了新的意见、建议，以期对全脱贫攻坚决策提供一些参考意见。

一、东平县水库移民基本情况

(一)基本情况

东平湖水库修建于二十世纪五十年代末六十年代初，由于当时条件所限，远迁安置在东北等地的移民大量返回，造成库周居住拥挤，人均耕地少、家庭收入低，许多移民的基本生产生活没有保障。对于东平湖水库移民的特殊困难，国家和各级政府都给予了高度重视，做了大量工作。从建库到1985年，国家共安排东平湖水库移民资金1.08亿元；1986～2000年安排1.18亿元，其中东平县0.70亿元；2002～2007年安排5.25亿元，其中东平县2.81亿元；2006年，国务院完善了大中型水库移民后期扶持政策（国发〔2006〕17号）（简称“后扶政策”），到2015年底，累计安排东平县扶持资金29亿元。

(二)后期扶持情况

国家核定东平县后期扶持移民人数245088人，占县总人口的31%，是山东省第一、全国第二移民大县，涉及老湖镇、旧县乡、斑鸠店镇、银山镇、戴庙镇、商老庄乡、新湖镇、州城街道、沙河站镇、彭集街道、东平街道、接山镇、大羊镇及梯门镇共14个乡（镇）、468个行政村，其中整体搬迁安置移民村213个、185204人，分散安置移民村226个、43561人，生产安置移民村29个、16323人。

东平县水库移民后期扶持采取现金直补和项目扶持两种方式，其中整体搬迁安置村185204人采取现金直补的方式，分散安置和生产安置移民村59884人采取项目扶持的方式。到2015年底，累计发放移民直补资金11亿元，累计安排项目扶持资金18亿元。通过扶持，移民的生产生活条件得到了极大的改善。

(三)移民现状分析

通过国家对水库移民遗留问题的处理和后期扶持政策的支持，东平湖水库移民生产生活困难的突出问题逐步得到缓解。但是，由于总体投入少，加之生产资源匮乏和基础设施条件差，移民的问题还没有从根本上得到解决，贫困问题仍然十分突出，脱贫任务十分艰巨。东平县是山东省34个贫困县之一，纳入了国务院批准的2012～2020年中原经济区规划（国函〔2012〕194号）。水库移民存在的困难和问题主要有：自然条件差，自然灾害频繁，移民贫困面大；库区生态环境容量小，居住拥挤，有46553位移民没有耕地，生产生活极其困难；库区公益事业、基础设施数量少、标准低，建设速度跟不上社会的发展，部分地区仍然存在吃水、运输、上学、就医等困难；东平湖水位极不稳定，影响生产发展方向；大量涝洼地、沙化地需要治理改造；移民的牺牲贡献与得到的安置和补偿不成比例，移民心态不平衡，影响库区稳定。经过调查摸底，213个整体搬迁村、18万多移民中，特困移民有6.9万多人。其中，居住地地质灾害易发区域涉及4个村5000多人，居住地洪涝灾害易发区域涉及4个村2000多人，“水上漂”移民涉及9个村5000多人，其余为196个村的特困移民。

二、东平县水库移民精准脱贫的主要做法

东平县在县委、县政府的坚强领导下，坚决贯彻落实移民后期扶持各项政策，把精准脱贫工作提升到政治高度，作为移民工作第一要务全力推进，多措并举，精准发力，聚力攻坚，抽调专人成立机构，梳理数据，拓清底子，靶向扶持规划项目，整合政策全力攻坚，探索建立了以贫困移民为中心、以精准脱贫为纲、以易地扶贫为面、以搬迁扶贫为片、以产业发展为点的多方位立体化扶贫大格局，为全面完成贫困移民脱贫的目标任务打下了坚实的保障。

(一)建章立制，及时组织编制脱贫攻坚方案

根据国家发改委、财政部、水利部和国务院扶贫办《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》（发改农经[2016]770号）精神，东平县编制了东平湖移民脱贫攻坚工作方案，一是掌握了东平县建档立卡贫困移民的基本情况。纳入东平县扶贫办的建档立卡贫困移民有11812人，占全县贫困人口3.96万人的29.8%，其中整体搬迁贫困移民涉及9个乡镇（街道），212个村，9498人；分散安置贫困移民涉及4个乡镇（街道），158个村，2314人。二是基本摸清了贫困移民的脱贫愿望与脱贫需求。希望通过帮扶资金入股企业分红脱贫的占26.8%，希望发展特色养殖的占23.8%；希望通过扶持种植业脱贫的占12.5%，希望参加各种技能培训（电子商务、服装加工、驾驶员、月嫂、厨师、汽修、理发等）的占8.4%，希望贷款贴息、进帮扶资金入股企业打工、从事保洁服务、发展农家乐渔家乐、避险解困搬迁、易地扶贫搬迁、建周转房的占6%。三是依靠乡镇党委政府提出了建档立卡贫困移民精准扶贫主要帮扶措施，共计132项，总投资1.94亿元。其中，申请移民结余资金5285万元（建档立卡贫困移民11812人4352.32万元，巩固脱贫成果1032.68万元），预测项目效益500多万元，贫困移民人均增收400多元。四是根据县委、县政府对脱贫攻坚工作的总体安排，结合移民工作实际情况，初步建立了东平县移民脱贫攻坚工作机制。五是拟定了13个乡镇的移民脱贫攻坚方案。拟定了老湖镇、旧县乡、斑鸠店镇、银山镇、戴庙镇、商老庄乡、新湖镇、州城街道、沙河站镇、彭集街道、东平街道、大羊镇、梯门镇的移民脱贫攻坚方案。

(二)组织保障，建立脱贫攻坚工作机制

一是在全国和山东省的总体部署下开展脱贫攻坚工作。对建档立卡贫困移民精准管理，将移民脱贫作为2017年工作重点，组织编制脱贫攻坚工作方案。二是将移民脱贫攻坚工作纳入东平县扶贫工作体系。县移民局局长任县委县政府扶贫领导小组办公室第一副主任，实行县、乡、村三级领导干部带头包贫困户制度，合力开展扶贫工作，确保联系村所有建档立卡贫困人口全部脱贫。三是建立东平县移民脱贫攻坚工作机制。在县移民局内部成立“东平县移民脱贫攻坚工作领导小组”，将精准扶贫工作并入开发管理科，抽调5人专职负责各项扶贫政策的落实、推进、监督与考核；建立班子成员包乡镇、科室包村、机关干部包户的帮包制度（已结成96对扶贫帮扶对子）；强化扶贫业务培训，采取“集中培训”“外出学习”和“以会代训”等方式，加强对县、乡、村三级扶贫工作人员的锻炼培训，分三期组队到鄄城县参观学习产业扶贫和就业扶贫经验，为库区和移民安置区脱贫工作定标杆、打基础；加强实施管理，发放畜禽种苗，开发入股分红项目，由县移民局组织编制项目实施方案并组织实施。

(三)因地施策，探索出多种扶贫模式

作为全国农村集体产权股份合作制改革试点县和全国旅游试点县，东平县移民局的精准脱贫工作做得实，摸得清。针对东平县移民贫困人口多、深度贫困少、吃不上饭的少等特点，深入分析贫困原因、脱贫愿望、年龄结构等，摸清哪些贫困移民可以外出打工，哪些可以在当地就业，哪些贫困移民村可以建立扶贫就业点，盘活闲置的集体资产，利用学校、村委办公场所等资源，依托湖产品加工、特种养殖等产业，发展村集体经济，增加村集体和贫困户收入。因地施策，探索出多种扶贫模式，有涉及5万多移民搬迁的避险解困工程、银山镇南堂子村的旅游发展、戴庙镇的羊棚托管、老湖镇西三村的特种养殖品种更新、接山镇夏谢五村的股权试点、小额贷款贴息，还有梯门镇西沟流村的荒山出租。该村将2000亩荒山租给泉林农场，种植核桃、樱桃，产品销往北京，还举办樱桃采摘节，卖鸡蛋等，2016年农场毛收入600万元，利润300万元。对西沟流村来说，原来一年租金100多元一亩都没有人要的荒山，现在的租金是每亩400～600元，年收入100万元左右，还有600多人在农场打工，采摘樱桃、核桃，一年可以干二三十天，有两三千块钱的收入，不用外出，在家门口就脱了贫。

(四)两区共建，解决移民的安居乐业和增收问题

避险解困工程在解决移民居住困难的同时，还帮扶移民发展产业。根据搬迁移民的意愿，为迁入居民统一建设社区楼房，规划52平方米、80平方米和120平方米三种户型，满足不同年龄层次、收入水平移民的住房需求，同步规划学校、卫生室、养老服务中心等基础设施，楼栋配备现代化的物业管理，实现农民生活安居。在设计移民新区规划时，同步规划了配套产业园区，为移民提供就业岗位。如东平州城街道湖韵苑社区依托沿湖优势，规划了旅游码头、水产品批发市场、服装加工园和百亩特色种植园四个产业项目，带动当地移民群众在家门口就业。

(五)强村富民，壮大集体经济，增加移民群众的收入

通过项目扶持，形成的资产归村集体所有。后期扶持政策实施10年来，共形成集体资产18亿元，主要是交通道路、农田水利、人畜饮水、文教卫生、社会事业等基础设施，村均384.6万元，壮大了集体经济，增加了移民群众的收入。如无地移民村银山镇南堂子村，通过移民资金的扶持，集体经济由负债到年收入100多万元，移民每年的人均纯收入也增加了1万多元，是东平县后期扶持强村富民的榜样。

大中型水库移民后期扶持政策实施还有10年的时间，随着后期扶持资金投入的不断加大，移民村集体资产还将持续增加。随着基础设施的逐步完善，尤其是“十三五”规划明确要求对脱贫解困及移民增收进行重点扶持，后期扶持工作的重点将转移到发展产业、增加收入的项目上，带来的收益必将进一步壮大集体经济，增加移民群众的收入。

三、东平县精准扶贫模式案例分析

(一)“社区+产业”脱贫模式

两区共建是东平县积极探索的易地扶贫搬迁新模式，即通过整合政策性资金，配套建设移民社区与产业园区。

案例1：东平县州城街道湖韵苑社区及产业园区

1.基本情况。州城街道利用避险解困项目，建设州城街道湖韵苑社区。湖韵苑社区位于州城街道驻地西北部，紧邻东平湖，距街道驻地1.5千米，规划用地面积137.38亩，整体搬迁7个村751户、2373人，其中库区移民2008人，建档立卡贫困移民1020人。根据群众意愿，湖韵苑社区楼房按4+1模式设计，即底层为储藏室，2～5层为居住楼房，楼房规划三种户型。一期规划总面积106261平方米，其中52平方米户型32套、80平方米户型176套、120平方米户型616套，共计824套，楼房43栋；社区内建办公及综合服务楼一座，建筑面积236平方米，商业建筑面积1532平方米。二期规划总建筑面积25249平方米，容积率1.16，建筑密度27.91%，绿地率30%，停车位568个。整个社区投资共需1.9亿元。目前一期工程湖韵苑社区开工建设43栋，全部封顶，其中正在装饰装修的有8栋，具备入住条件的有35栋，二期工程已全部开工建设。

2.配套产业项目。产业园区共规划了四个产业项目，一是服装加工园。位于孟庄村，占地43.8亩，预计总投资1520万元，总建筑面积13892.7平方米。目前，为社区配套建设的州城街道服装加工园项目已开工建设。二是旅游码头。主要是基础设施建设，用来满足沿湖群众的货运和生产需要，现已完工。目前旅游码头基础已完工，10间管理房、渡口码头维修改造等配套设施项目招投标程序已完成，现正在施工。三是水产品批发市场。位于王楼西村，规划建设面积6600平方米，总投资470万元，包括交易大棚、摊位、管理房（90万元）、恒温库、水电路等辅助设施。四是百亩特色种植园。主要培育特色花卉苗木和盆景，总投资300万元，需建设高标准种植大棚10个，选购150万元的种苗。园区建成后能辐射带动无地移民村及周边450人就业，库区移民人均纯收入增加1000元。

案例2：老湖镇水浒社区

老湖镇水浒社区作为东平县水库移民避险解困工程的二期工程，共涉及7个移民村，规划用地面积518.5亩，建设住宅面积40.4万平方米，安置3150户10520人。

一是发挥特色优势产业。老湖镇大力发展农业基础产业，注重调整产业结构，形成了水貂、狐狸等特种动物养殖的特色。目前全镇养殖量过500只的大户达到160多家，已形成26个特种动物养殖专业村，建成西三、南辛庄、西四、后良等8个专业养殖小区。养殖户人均收入7300元，年实现产值1.5亿元，该镇现已成为全市最大的特种动物养殖基地。同时，该镇确定在焦铺至茶棚北部山区实施“小兔子、大产业”项目，引进宏泰食品兔子分割加工企业，将兔子就地加工升值，保障兔农的效益。该企业实际带动农户320户发展家兔养殖，增加农民收入120万元，实现了企业壮大和农户养兔致富同步发展的目标。

二是发挥光伏等新兴产业增收的带动作用。发挥光伏扶贫的产业带动作用和社会综合效益，引进力诺瑞特公司，在水浒社区楼顶安装太阳能光伏电板，所发电能除自用外，以余电上网模式输送给电网公司。所有发电收益全部用于避险解困帮扶对象，每户每年可有不低于2000元的稳定收益，实现了从“输血式”工程向“造血式”工程的转变，增加了贫困户的家庭收入，加快了扶贫对象脱贫致富的步伐。

(二)发放种畜、苗木脱贫

使用移民资金购置种畜、苗木等直接发放给贫困移民，让贫困移民通过传统养殖的循环，实现收入的增加，从而实现脱贫。这种模式脱贫最简单、最直接、最有效，但同时也存在贫困移民不太珍惜，长时间会形成对政府、对集体的“等、靠、要”依赖思想。

案例：老湖镇西三村特种动物养殖项目

老湖镇西三村位于老湖镇西部、东平湖东岸，为整体搬迁安置移民村，且为无地移民村，全村950人，是全县典型的“非农业”贫困移民村，该村利用东平湖的资源优势发展了水貂、狐狸、貉等特种动物养殖产业。西三村建档立卡贫困移民有99人，3人因缺劳力致贫，75人因缺土地致贫，6人因缺资金致贫，11人因病致贫，4人因残致贫。其中，低保贫困户40人，一般贫困户59人。申请专项用于脱贫攻坚的结余资金35.64万元，全部入股老湖镇西三片区特种养殖项目，购置特种动物优良品种200组，预计年收益0.5万元。

通过良种繁育场项目的实施，每年为养殖户提供优质特种动物良种2000只，至少为养殖户节省购种资金60万元。同时繁殖场年实现收益100多万元，户均年增收4500元，人均年增收1300元。更重要的是项目的实施，将加快当地特种动物养殖科技成果向现实生产力的转化，进一步提高移民的科学养殖水平，有力地促进东平县特种动物养殖业的发展，使全县库区农副养殖再上新台阶，并辐射带动周边地区的特种动物养殖技术高效化，提升移民科技致富的理念，促进当地经济可持续发展。

(三)股权分配脱贫

东平县接山镇夏谢五村在省派第一书记精准扶贫工作中有很多亮点，在股权分配上进行了积极的探索，对移民精准扶贫股权分配具有借鉴意义。

案例：东平县接山镇夏谢五村股权分配脱贫

1.基本情况。夏谢五村耕地面积2329亩，荒山、山地800余亩，人均耕地1.7亩，主要种植小麦、玉米等农作物，贫困发生率高，纳入扶贫部门的建档立卡贫困人口762人，占全村1300人的59%。在充分征求民意的基础上，省派夏谢五村第一书记、山东农业大学林学院吴绪东教授确定成立股份制的“泰安市创富农业开发有限公司”（简称“创富”），发展草鸡养殖项目。公司注册资金1000万元，规划分三期建设，一期占地45亩，二、三期占地800余亩。公司股东由贫困户、夏谢五村、江苏立华牧业有限公司（简称“江苏立华”）和东平富华养殖设备有限公司（简称“东平富华”）组成。其中，贫困户以省派第一书记专项扶贫资金入股，夏谢五村以土地与基础设施入股，江苏立华以具有知识产权的无公害“雪山”牌鸡苗、饲料、养殖技术、防疫技术等物料和技术入股，山东富华以设备入股，贫困户与村集体、“江苏立华”和“东平富华”三方按照4∶1∶5的股份比例进行分红。

据测算，每只草鸡可获保底纯利润3～5元，每栋大棚每批草鸡平均可获利润5万元，按每年饲养4批草鸡计算，年收入约280万元，贫困户年收入112万元，村集体将年增收28万元。贫困户股份分红加上务工收入，人均年增收约1700元，一年即可全部精准脱贫。

2.主要做法。①股权明晰。公司、集体、贫困户的权明晰，在合同中详细规定了各个股东所持的股份，尤其是在访谈中，村委干部还向我们展示了向贫困户颁发的股权证，上面明确了该贫困户所占的股份。该村用这样的方式解决了扶贫项目长期瞄准偏差、贫困户得不到精准扶持的问题，保障了贫困户的应得利益，精准而高效。②产权明晰。合同中明确了村集体投入省专项扶贫资金、土地与基础设施，江苏立华负责提供鸡苗、饲料、技术指导和防疫工作与部分资金，东平富华养殖设备有限公司提供养殖设备与部分资金。③小钱撬动大钱。该项目用扶贫专项资金60万撬动了400万的养殖项目，实现了资金的高效利用。而且养殖项目只是该村3期扶贫项目中的第一期，后续的投资还会继续加大。④风险与成本降低。该项目通过与专业的牧业公司和养殖设备公司合作，解决了不懂养殖技术、不懂项目建设、没有市场销路的问题，既降低了项目风险，又节约了项目成本，不用再去请专业的养殖技术人员与专业的养殖设备建造公司，实现了公司、村集体、贫困户三方共赢。

(四)小额贷款贴息脱贫

小额贷款贴息是省水利移民管理局针对水库移民创业而推出的贷款贴息政策，2014～2016年共安排移民小额贷款贴息资金3100万元，撬动金融机构贷款近6亿元，有效解决了移民创业发展融资难的问题。

1.基本情况。作为全省小额贷款贴息工作试点县，根据《山东省大中型水库移民创业小额贷款贴息试点方案》精神，制定了本县移民创业小额贷款贴息试点方案。从2013年开展试点到2015年底，共投入移民创业小额贷款贴息资金570多万元，撬动银行资金近3.7亿元。小额贷款贴息政策作用明显，在刺激移民创业、产业壮大升级、辐射增收致富等方面成效非常显著。

2.工作开展情况。①依靠乡镇移民办，对全县213个整体搬迁村2013年1月1日以来的贷款情况进行摸底，通过初步审查，沿湖9个乡镇（街道）共涉及900多户，贷款金额约1.16亿元。②严格执行政策，把贴息工作做实做稳做细。制定了《东平县东平湖水库移民创业贷款贴息试点方案（暂行）》，印发了《移民创业贷款贴息指南》宣传彩页，使贴息政策深入人心。截至目前，已兑付贴息资金570多万元，涉及移民贷款金额3.2亿元。政策实施以来，年刺激移民新增贷款1.2亿元，新成立农业专业合作社96家、家庭农场120多户。贴息工作对银行资金流向库区、壮大培植优势产业、带动移民就业创业起到了积极的推动作用，从目前的效益分析来看，贴息政策刺激家庭增收均在5万元以上。

3.实施效果。通过实施小额贷款贴息，引导了金融资金投入库区，使水库移民、以水库移民为主的经济组织、库区农业龙头企业得到更大的资金支持，推动库区经济快速发展、社会持续稳定、移民收入大幅提高。老湖镇西三村村民张效成是特种动物养殖大户，他充分利用贴息政策，2013年度贷款10万元，享受贴息6000元。2014年度又向银行申请扩大贷款额度至30万元，用于扩大养殖棚舍、更换苗种，带动2户近邻发展养殖，去年增收9万多元，同时又获得政策贴息1.8万元，扩大规模后安置特困移民就业2人，人均年收入9000元。

又如商老庄乡商楼村食用菌种植大户商成龙，2010年他引进黑木耳种植技术，个人承包土地30亩开始创业，一直面临资金难、发展缓慢的问题。2013年他向银行贷款20万元，将菌种发放给部分移民搞大田种植，采取回收销售的方式获得了成功，带动移民人均增收5000多元，个人获得贴息6000元。2014年利用贴息政策，县移民局帮助他贷款150万元，成立了农业专业合作社，种植规模扩大到200多亩，建设了食用菌基地，被评为省级农业示范社，带动移民就业30人，个人增收40多万元，享受贴息资金6万元。2015年他再次申请贷款150万元，成立了东平县科海食用菌种植有限公司，种植规模达到了500多亩，合作社社员增加到120多人，同时安置贫困移民就业30多人。按照今年行情，预计种植户每亩收入在2万元以上。

(五)经营主体脱贫带动模式

案例：州城街道思泉农场带动脱贫

1.基本情况。思泉农场场长段思泉之前是做煤炭生意的，后来回到东平开始自主创业。经过五六年的经营和发展，思泉农场目前已经是一个拥有100多亩种植大棚、300多亩农场的生态农业基地，围绕“中国梦，梦农场”的发展理念，成功注册“梦农场”农产品品牌，在东平、泰安、济南等地的市场也已经打开，发展前景十分广阔。

2.经营模式。段思泉发展了多种经营模式，一是“互联网+”的经营模式，发展电商营销，拓宽销售渠道，吸引更多的消费者和潜在客户；二是“基地+农户+消费者”三者共赢的经营模式，在自身发展稳定后，联合周边农户，由思泉农场提供技术和农资，农户负责种好自己的农产品、保证农产品的质量，成熟后由思泉农场统一收购销售；三是生态旅游采摘模式，提升园区形象、园区环境，吸引周边旅游者来农场参观采摘；四是建立冷库和冷链物流经营模式，把新鲜蔬菜配送到消费者家中。

3.模式亮点。①“基地+农户+消费者”三者共赢，在自身发展稳定后，联合周边农户，由思泉农场提供技术和农资，农户负责种好自己的农产品、保证农产品的质量，不用担心销售渠道，成熟后由思泉农场统一收购销售，消费者也可以吃到放心、安全的绿色生态农产品。②鼓励扶持自主创业，通过致富带头人带动、辐射，周边移民加强了自主脱贫意识，可以由输血变为自主造血。

(六)乡村旅游脱贫模式

案例：东平县银山镇南堂子村乡村旅游脱贫

1.基本情况。南堂子村北靠昆山，历史文化资源丰富，面湖而居，湖岸港汊众多，缺少土地资源、交通不便，年轻村民为生计被迫外出务工。2008年之前，村集体欠外债几十万元，全村共有415户1528人，其中移民396户1174人，均为无地移民。数年前南堂子村是“山清水秀风光好，只见大哥不见嫂”“晴天一身土，雨天一身泥”“要财财没有，要地地不寻，爷们媳妇往外奔”。在东平县移民局的扶持下，该村经过多年发展，不断开发多元化旅游产品，打造“山水生态观光与体验，渔家特色乡村度假村”发展格局，被誉为“昆山胜境，东平明珠”。截至目前，该村固定资产达1.3亿元，集体企业2家，村集体年收入达130余万元，移民人均纯收入1.4万余元，已从以往的“贫困移民村”华丽转身为远近闻名的“富裕村”。截至2015年上半年，村庄有三星级酒店1家、公司2家，发展渔家乐58家。村内旅游从业人员150余人，其中移民140余人。

2.主要帮扶措施

一是全力建设东平水浒七星旅游开发公司。借助新版《水浒》在东平拍摄之机，在县移民局570万元项目扶持及有关部门的帮扶下，依照《东平县旅游总体规划》，聘请专家进行广泛论证和高标准规划设计，确定了“建设七星山寨、生态观光园、旅游码头三大景点，打造南堂子旅游支柱产业”的发展思路。于2009年5月成立了东平水浒七星旅游开发公司，逐步建成七星山寨、祝家庄、宋家庄、白云观、108将人物像崖壁雕刻等十大景点，配套旅游码头和文化休闲广场建设工程，开挖、硬化4000米环山旅游道路；逐步成为影视剧组的重要拍摄基地，新版《水浒传》《剑侠情缘》《独有英雄》《刑名师爷》等多部电视剧相继在此拍摄。旅游公司剧集拍摄、门票收入贡献了村集体收入的80%左右，目前已达到每年100万左右的收入规模。

二是依托最美乡村土地合作社发展生态采摘观光园。为了让更多的移民群众搭上乡村旅游开发以及景区发展的快车，共同富裕起来，在专家的指导设计和县移民局的支持下，该村将村里的620亩山坡地通过流转的方式集中起来成立最美乡村土地合作社。合作社栽植了35000棵核桃、15000棵珍珠银杏、5000棵藩桃、400棵石榴、3500棵香椿、10000棵红枫。结合昆山景区，搭建起集观赏、娱乐、采摘于一体的农业采摘园发展框架。随着盛果期的到来以及品牌包装的专业化运作，该项收益将逐步成为村集体收入的重要增长点，预计能够占到村集体收入的40%左右，村集体年可增收150万～200万元。此外，合作社还可以解决60余名移民群众的就业问题，让老百姓在家门口就能打工挣钱领工资，以工种及工作量为考核依据，平均每人每天40元左右，人均年收入在1.2万～1.7万元之间。用工管理步入常态化运作，采取定点上下班、月薪支付、奖惩等管理制度。

三是借力水浒七星旅游开发有限公司壮大渔家乐。南堂子村借助省旅游局推出的“改厨改厕”政策，将全村的58家渔家乐进行统一管理，成立了“蓼儿洼渔家乐”协会，协会负责统一营销、统一安排住宿、统一管理等，对于入住蓼儿洼渔家乐的游客，可享受昆山景区门票6折优惠的政策。此外，经过多年发展，有4星级渔家乐5家、3星级6家、2星级2家。根据规模大小，每家渔家乐能够解决1～4人的就业问题；视经营管理及客源不同，渔家乐每户年收入在2万～4万元之间。

3.实施效果

一是不断壮大村集体经济。通过移民后期扶持政策的帮扶，开启了南堂子村发展旅游的时代，村集体收入不断增加、集体经济不断壮大，从2008年以前的负债村逐步转变为年收入100余万元的富裕村。二是提升、改善村容村貌。通过移民资金的帮扶，拓宽、硬化了村内所有街道，解决了出行难的问题；通过绿化、安装路灯、摆放垃圾箱、建高标准厕所等举措，村庄环境变得更加美丽；让每户群众都吃上了放心自来水，解决了吃水难的问题；新建了办公场所、文化大院、村级幼儿园、文体活动广场，丰富了群众的文化娱乐生活。三是推动移民群众共同富裕。移民通过在土地合作社务工、进本村渔家乐服务、出售土特产品等增加收入。如最美乡村土地合作社吸收40岁以上移民就业60余人，其中70岁以上的8人。四是提升移民群众的幸福指数。在村容村貌得到整体改善、村集体经济逐步壮大、移民群众收入水平不断增加的情况下，与周边村庄争夺水面、土地的冲突日趋缓和，干群关系、邻里关系更加融洽，移民群众的幸福指数不断提高。

(七)扶持无地移民脱贫

东平湖库区有无地移民4.6万人，占移民总数的19%左右。东平县积极创新思路，探索出了一条无地移民生产生活共同改善、就业脱贫双轨联动、个人村庄合作共赢的产业化脱贫之路。以整合政策资金为依托，以招商引资为平台，以因地制宜建设特色产业为路径，创新土地利用方式，通过租赁土地、承包荒地、拆建重置，实现无地移民的“有地化”。

1.发展模式。①部分无地移民村通过荒地流转，集中土地，引进特色种植，优化土地资源配置，实现集中开发，带动移民脱贫致富。②部分无地移民村运用移民扶贫资金，租用外村土地，建设厂房后再租赁，获取租赁营收的同时也解决了部分移民就业问题。通过上述方式，公司获利、村集体收取租金、移民增收，实现多方共赢。③依靠东平县“两区共建”、移民搬迁的政策契机，部分无地村庄将原有宅基地进行了“功能重置”，利用原有宅基地进行产业建设。

通过以上三种模式，以政策性资金为依托，有力地解决了无地移民村的谋生问题，使无地移民可以获得与“有地”移民同等的收益，在“地上”获得多重福利。

2.典型案例

（1）大羊镇现代农业示范园区：大羊镇依托西北村丰富的土地资源，利用省水利移民资金发展非地经济，流转土地200亩，建设瓜菜大棚，发展现代农业。项目涉及西北村127户村民，其中建档立卡贫困户27户。承包合同中约定地租每年1000元，每5年上浮10%，最大限度地保障了贫困户及村民的利益。通过该项目的实施，能为村集体带来每年10万元以上的租金收入，并优先让建档立卡贫困户到种植园区打工。

（2）老湖镇前埠子村：前埠子村2012年向涧流村、九女泉村分别租地13亩和31.7亩，扶持建设了湖产品加工厂和采摘园，然后将其出租给承包户，增加了承包户的家庭收入。村集体每年分别收取承包费10万元和15万元，壮大了集体经济。同时，可常年安排有劳动能力的贫困人口30人就业，每人年收入可达1500～20000元。

四、存在的问题和工作建议

(一)存在的问题

1.整体脱贫难度较大。东平县贫困移民分布在沿湖14个乡镇近500个移民村，点多面广、居住分散，贫困移民村大多较为偏远，立地条件较差，扶贫难度大。

2.致贫因素多，返贫现象时有发生。现有贫困户中，致贫因素较多，尤为突出的是因病致贫。此外，还包括因生产要素不足致贫、因残致贫、因灾致贫、因学致贫等。受上述因素影响，返贫现象也时有发生。

3.转型发展相对困难。东平县是省级扶贫工作重点县之一，工业化水平低、产业基础薄弱，财政实力不足，面临经济下行的压力，发展面临的困难更多。用于精准扶贫的专项贷款总规模小，单笔贷款额度小，只能满足贫困移民户的简单再生产，比如种植、养殖等，不能满足贫困移民户的扩大再生产和整个库区的长远可持续发展。

4.产业帮扶措施市场前景难以预测。多数产业项目由政府、村集体，甚至是“第一书记”协商产生，大多重生产轻市场，对市场的预测都是千篇一律“市场非常好”。个别帮扶人员甚至不清楚产业帮扶的产品、产品的市场链、盈利点及盈利模式以及谁是这些产品的消费者，很容易造成“一头热”甚至“撂挑子”。

(二)工作建议

对精准扶贫和精准脱贫，国家和我省均已提出具体的政策和措施，但在实施中在工作重点、方法、措施等方面仍有很大差距。建议如下：

一是进一步发挥“党建+”在贫困移民脱贫攻坚工作中的引领作用。着力创新“党建+”工作模式，让党组织覆盖到贫困移民脱贫攻坚各项重点工作中，让党的干部、广大党员自觉投身到脱贫攻坚主战场。同时，建议省委组织部进一步加大省派“第一书记”和成方连片工作队进驻贫困移民村特别是东平县无地移民村的支持力度，并启动第三轮“第一书记”选派工作，将产业扶贫到户工作作为培养锻炼干部的重要途径，实行连带责任制，从组织保障方面加大对贫困移民村的倾斜和支持力度。

二是要加大对移民村基层党建的支持力度。加大移民村青年党员的培养力度，把发展党员的指标优先配置到贫困移民村。由乡村党组织、“第一书记”发现、培养一批农村青年积极入党分子，改善农村党员的年龄知识结构，使党性正、处事公和带富能力强的青年党员走上村党支部书记的岗位。改革支部的设置和结构，增强支部的发展功能，取消不必要的支委设置，设立与当前形势相适应的产业发展、政策宣传与实施、组织与事务管理协调委员等，使支部的功能与全面小康建设任务相一致，同时给支部委员以适当的报酬，吸引更多的年轻党员留在村庄，推动精准扶贫等各项工作的开展。

三是探索实施贫困移民村设立经济发展顾问。现在的驻村“第一书记”和联络员都由机关和体制内的事业单位委派，应动员全社会力量，特别是大中型企业，有爱心、热心参加脱贫攻坚事业的民营企业向各村派驻经济发展顾问，协同各部门派驻工作队成员、“第一书记”，帮助贫困移民村与市场对接。

四是继续把贫困移民村公益设施建设和住房改善放在重要位置。库区农村基础设施建设十分落后，与其他村庄相比还有相当大的差距。建议推广PPP模式，调动各种社会资本参与扶贫，健全贫困移民村基础设施建设投入长效机制，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。特别是对仍居住在山洪地质灾害隐患区域以及生存环境恶劣且生活贫困、不搬迁难以摆脱困境的水库移民，要加大住房建设、基础设施、产业扶持的投入力度，促进其整体脱贫。“十三五”期间必须针对这一问题集中解决。

五是大力提升移民村的组织化程度，积极发展村级集体经济。一些产业项目由村集体作为业主实施，建议在有条件的地方采用“党支部+公司+合作社+基地+农户”的方式，盘活农村土地和劳动力资源，培育特色富民产业，做大做强村级集体经济。主动迎接“互联网+”的挑战，再造贫困移民村扶贫流程，缩短扶贫链条，提高移民资金的透明度和资金使用效率。

六是充分发挥能人带动作用。把有头脑、敢负责的能人选进村两委班子，定向带动贫困移民户发展产业，使贫困移民增收致富。加大对库区移民村能人建设的引领和投入，通过政府采购的方式，发挥民间组织的作用，为乡村各类能人提供能力提升、综合素质培训机会。以致富能人为领头人，贫困移民通过土地流转、合伙经营、注入资金、务工等多种方式参与，实施“股份制合作”“公司+基地+农户”等发展模式，大力扶持发展各类专业合作经济组织、家庭农场、种养大户、龙头企业等，形成“一村一品”格局，实现贫困户稳定增收。

七是多渠道破解贫困移民户产业发展资金短缺问题。发挥金融扶贫的拉动作用，完善移民贷款贴息政策，利用好扶贫部门的扶贫贴息贷款项目和到户贷款规模，采取以奖代补等竞争性分配办法，将能够直补到户的产业发展资金直补到贫困移民户。建立“多元化”担保体系，探索建立小额贷款担保新机制，推广土地承包经营权及其预期收益、宅基地使用权、住房等抵押贷款业务；通过扶贫资金、会员缴纳会费、企业和致富带头人入股，成立互助资金合作组织，整合多方资金，作为贫困移民户贷款的担保基金。

八是激发移民群众脱贫的内在动力。结合移民群众的意愿，充分利用各类教育平台，有计划地组织群众加强技能培训，增强贫困移民户的脱贫致富能力。建议驻村帮扶工作队队员充分运用媒体舆论，广泛开展以“好媳妇”“好公婆”等为主题的“孝道”评选活动，实现“一村一榜样”。同时，加大法律宣传力度，广泛运用法律的强制性约束子女的不孝顺行为，在村内开展巡回审判，形成强烈的法律震慑作用。要对贫困移民户进行感恩教育，将感恩教育充分融入精准扶贫过程中，做到扶贫与扶心同步，促其自觉树立感恩意识，使脱贫致富过程成为感恩党、感恩政府的过程，实现脱贫一户人，凝聚一片心。

九是探索实行对贫困移民户脱贫奖励的措施。建议由政府、扶贫办或移民部门每年拿出一部分资金，鼓励贫困移民户脱贫，形成脱贫光荣又得实惠的导向，同时解决脱贫户不愿承认脱贫的矛盾。也可设立特殊奖项，重奖那些已脱贫，并向小康水平努力的移民群众，保证实现脱贫不带水分，化解目前农村出现的贫困户互相攀比、边缘群体受弱化的矛盾。