房屋征收公共利益理解

房屋征收符合公共利益需要的情形，《条例》已然作出明确规定，但因其是政府作出房屋征收决定最主要最核心的前提条件，实践中，各方对政府组织实施的旧城区改建房屋征收是否属于公共利益仍然存在争议，质疑者所提出的理由是房屋征收完毕后，按城市规划的要求所建设的商品房、酒店等，不应属于公共利益的范畴，此种情形下的房屋征收并非公共利益需要，还有的认为“此公共利益非彼公共利益”，旧城改建公共利益需要与地铁工程建设等公共利益需要有本质不同，并非完全的公共利益，而实施差别对待。产生这些异议的主要原因是人们所关注的焦点在于房屋征收完毕后的建设活动是否属于公共利益。

《条例》尚未颁布实施前，笔者以为征收完毕后建设商品房、酒店等绝非公共利益需要，并已成为笔者的固定思维，此所谓“习惯成自然”。《条例》颁布实施后，笔者研读法律，对旧城改建公共利益的需要，仍然存有疑惑。学法之余，笔者品诗，忽觉法律在某种情形下与诗歌一样，也需要慢慢琢磨、品味，便逐渐品味出《条例》蕴含的智慧。《条例》对房屋征收公共利益的界定不全是从房屋征收完毕后的建设活动的性质上进行考量，对旧城改建公共利益需要，更注重从如何改善人民群众生活居住的现状上进行思考，以回应人民群众对改善自身生活居住条件，提升生活品质的迫切需要。因此，理解房屋征收公共利益可以从两个不同的角度去研究判断，将《条例》规定的房屋征收符合公共利益需要的情形划分为两大类，其公共利益界定的方法也截然不同。一类公共利益界定方法是以房屋征收完毕后的建设活动作为判断公共利益需要的标准，如政府实施征收完毕后已收回的土地划拨给建设单位，建设地铁、道路、保障性安居工程等，这些工程建设的需要符合公众对公共利益需要的认知；另一类公共利益界定方法是以房屋现状、房屋所有权人的生活居住条件作为判断公共利益需要的标准，并非以征收完毕后的建设活动性质作为判断标准。如政府组织实施的旧城区改建项目，在房屋现状情况符合危房集中、基础设施落后条件的情形时，就可以判断符合公共利益的需要，依法实施房屋征收，而征收完毕后的建设活动，比如通过土地公开出让方式获得土地的建设单位进行房地产开发，并不影响上述公共利益的判断；反之，如果危房不集中、基础设施不落后，就不符合公共利益的需要，政府不得实施房屋征收。

界定房屋征收公共利益，为何要设置不同的判断方法和标准，为何对旧城改建房屋征收符合公共利益需要的判定标准作出特别规定，特别设定为房屋及其区域的基础设施现状，经研究归纳，主要基于两个原因。

首先，这是由我国的国家性质和制度决定的。我国是社会主义国家，人民政府应当为人民利益着想。当城市旧城居民房屋破旧已成危房，基础设施因年代久远，配套不完善，生活居住环境较差，人民政府不可能坐视不管，应当且必须采取相应的措施，消除房屋安全隐患，重建完善基础设施，满足城市居民对改善居住环境、条件，提升生活品质的需要，特别是我国许多城市内，有一些地区城市基础设施、城市面貌有极大的改观，这些地区与旧城拟实施改建的地区相比落差非常大，对这些基础设施落后的地区改造将会缩小同一城市不同地区的居住条件和生活条件的巨大差异，实现社会公平。故《条例》规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，由政府来组织实施，可以作为符合公共利益需要的情形实施房屋征收。

其次，《条例》对此的规定，是基于我国现有的规划、土地法律并没有旧城居民通过何种方式改变其居住条件的规定。如果旧城改建的公共利益的需要仍然采取以征收完毕后的建设活动的性质，作为判断公共利益需要的标准，旧城改建将不能够通过征收的途径来实现，从而导致上述旧城改建区域内的城市居民的希望成为泡影。“怎么办？”笔者忆起挪威戏曲家易卜生笔下的女主人公娜拉离家出走以后，人们担心其以后生活怎么办。笔者为此研究，不通过房屋征收的途径，在现有的规划、土地相关的法律规定框架内，城市居民通过某一路径实现改善居住环境的方法。具体方法首先是城市某一区域内所有居民协商一致，达成改造意见，以满足其自主改建的客观需要。当然，没有此客观需求不在探讨之列。其次，再由其申请政府土地部门进行土地公开出让，并附他们的补偿要求，此时的补偿要求由城市居民自行协商确定，并不受任何限制，完全是市场行为。土地挂牌公告后，申请交易的城市居民可以通过协商成立公司参与土地摘牌活动。如果此公司摘牌后，即实现了他们的自主改造愿望，同时实现了收益按其自行约定分配；竞价过程中其他公司摘牌，按照城市居民提出的补偿要求签订补偿协议，实现改造的目的。当然，在这一过程中需要政府及其规划、土地等部门配合，也需要城市居民自身有一定的经济实力，或者通过金融机构融资。按照这样的制度设计，需要我国规划、土地、金融的制度作出相应的规范。从现实来看，这一路径的设计既涉及系统的制度安排，也需要拟改造区域内所有城市居民的认识和行为达到高度的一致，实际操作不确定性非常多，相比较通过房屋征收途径而言，实施的难度非常大。“娜拉出走以后怎么办”的问题，放在当下已经有非常明确的途径和答案，但是，旧城居民如何实施居住环境的改善，如不通过房屋征收来实现，在当下仍然找不到一个很好的途径和答案。有兴趣的读者可以对此进行深入研究探讨。

由于《条例》对旧城区改建实施房屋征收的规定较为原则，因此，依据《条例》关于危房集中、基础设施落后的旧城改建符合公共利益需要的规定，政府实施房屋征收时，应特别注意《条例》作出此项规定所隐含的实质和前提条件，旧城区改建的实质和前提条件是拟征收区域危房集中、基础设施落后，而且确实需要通过拆除房屋，才能实现对区域性范围内的危房进行集中改造，完善区域性的基础设施。需要指出的是，旧城内的“优秀历史建筑”是以保护为目的，并不拆除房屋，其不应当且不适合通过旧城改建符合公共利益的情形征收房屋，而应当依据《条例》第八条规定的第三种情形：“由政府组织实施的科技、教育、文化……等公共事业的需要”实施房屋征收。