房屋征收决定前置要件

（一）符合公共利益需要

《条例》对于符合公共利益需要的要件形式并没有作出明确规定，只是规定了符合公共利益需要的几种情形。本书第一章对房屋征收公共利益的判定已有阐述，结合实际工作，可以根据符合公共利益的不同情形，归纳为以下三种前置要件形式：

（1）《条例》第八条第（一）项至第（三）项规定的情形，如政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，是从建设项目本身的性质判断公共利益的需要，因此，建设项目的批准文件是这一要件的外在表现形式。实践中，上述建设项目一般由相关单位进行大量前期调查、研究、设计，再经发展改革等部门依照法定程序进行审核，作出建设项目批准文件。建设项目批准文件较为科学、准确地反映工程建设的基本情况以及内容所对应的符合公共利益需要的情形，可作为此种情形下符合公共利益需要的要件形式。

（2）《条例》第八条第（五）项规定的因政府组织实施的旧城区改建的需要的情形，《条例》第九条已作出明确规定，“应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，因此，发展改革部门发布的国民经济和社会发展年度计划应为此种情形下符合公共利益需要的要件形式。

本书第一章对上述情形下公共利益的认定已有阐述，实践中有观点认为，人民代表大会对国民经济和社会发展年度计划的审议决定以及政府对危房集中、基础设施落后的认定意见也应作为房屋征收决定的前置要件。笔者认为，发展改革部门发布国民经济和社会发展年度计划是一个独立的行政行为，一经作出并生效后即具有确定力、执行力和拘束力，是对此种情形下是否符合公共利益的结论性意见，可以直接作为房屋征收决定作出的前置要件，而人民代表大会的审议决定等条件应当是发展改革部门发布国民经济和社会发展年度计划的前置条件，且《条例》只是规定应当纳入年度计划，并没有明确规定人大决议作为前置条件，所以人大决议不应当作为房屋征收决定的前置要件。

（3）《条例》第八条第（四）项规定的因保障性安居工程建设需要实施房屋征收的情形，由于其属于工程建设项目的性质，所以也需要由有批准权的机关出具保障性安居工程项目批准文件作为前置要件；同时，《条例》第九条明确规定，保障性安居工程建设，“应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，此种情形下，发展改革部门发布的国民经济和社会发展年度计划也应作为前置要件。因此，保障性安居工程建设需要，政府作出房屋征收决定时，应同时具备建设项目批准文件及国民经济和社会发展年度计划，作为符合公共利益需要的要件形式。

（二）确定房屋征收范围依据

房屋征收决定的对象由房屋征收范围而确定，房屋征收决定本身必然包括房屋征收范围，但房屋征收范围依据什么划定，《条例》并没有作出明确规定。从符合公共利益需要的情形看，无论哪种情形，房屋征收完毕后必然伴随建设活动，因此，房屋征收的范围应当与建设活动的范围保持一致。

建设活动无论是建设的内容还是建设的范围，根据《城乡规划法》第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”因此，建设活动的范围应由规划部门确定。

规划部门确定建设活动的范围，根据《城乡规划法》，应当在建设活动之前由规划部门核发《建设项目选址意见书》《建设项目用地规划许可证》时一并确定。但我们注意到，政府作出房屋征收决定前，建设单位的建设活动远未到实施阶段，除工程类项目具备申请《建设项目选址意见书》外，其他都不具备申请前述“一书、一证”的条件。针对此类情形，由于《条例》对具体操作没有作出明确规定，需要地方立法时明确规划部门确定建设活动范围的方式和对应的形式要件。例如，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十三条规定：“房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围。”即以地方立法的方式明确由规划部门出具“规划意见”这一方式，作为房屋征收部门最终确定房屋征收范围的前提和依据是确定房屋征收范围的前置要件形式。当然，建设单位因上述工程类建设项目申请的《建设项目选址意见书》，也是规划部门“规划意见”的一种表现形式。

（三）征收补偿费用足额到位

《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”因此，征收补偿费用足额到位是政府作出房屋征收决定的前置要件，且是确保房屋征收决定和征收补偿决定可以得以实施的关键因素。

征收补偿费用是征收部门对被征收人征收补偿所应支付的价值总和，不仅包括货币资金，也包括产权调换房屋的市场价值，这与部分人所认为的费用全部是货币资金的理解是不同的。当然，具体到每一个被征收人，其补偿费用的表现形式依被征收人的选择而定。例如《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十二条规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征收补偿费用不到位的，不得作出房屋征收决定。采用房屋产权调换方式补偿被征收人的，产权调换房屋的价值应当计入征收补偿费用总额。”

征收补偿费用足额到位，是指政府作出房屋征收决定前，房屋征收部门所具有的征收补偿货币资金和产权调换房屋价值总和不低于对所有被征收人征收补偿的费用，且处于到位的状态。因征收补偿费用的两种表现形式，房屋征收部门出具征收补偿费用足额到位的要件形式应分两种情形分析研究。

1．货币补偿资金

对于货币补偿资金足额到位，理想状态下是货币补偿资金足额进入指定征收补偿资金专用账户，这实际上是补偿资金“足额到账”的状态。但《条例》并没有将“足额到账”作为认定是否足额到位的法定条件，实践操作中，在房屋征收决定作出前，将大量资金沉淀到某一专用账户，将造成资金的闲置，严重影响其流动性和资金使用效率。而该资金从性质上讲也是财政性资金的一种，闲置和浪费是对国有资产的损害，应当在确保被征收人签订征收补偿协议时可以及时获得征收补偿资金的同时，也能科学合理地避免国有资金闲置浪费情形的发生，使国家的每一分钱都能花在刀刃上，真正地取之于民，用之于民。因此，在金融手段日益成熟的今天，可将银行出具的用于房屋征收的资金证明或者授信证明作为征收补偿资金到位的前置要件。

2．产权调换房屋价值

对于产权调换房屋市场价值足额到位，应当从两种情形进行考量。一是产权调换房屋是现房的，应对现房的市场价值进行评估确认其价值后，在房屋征收部门取得该房屋的所有权或实际控制权并由其确认该房屋专项用于特定房屋征收补偿项目时，可以认定该产权调换房屋市场价值已足额到位；二是产权调换房屋是期房的，应按照现实的时点对期房假设实际竣工交付的状态下进行评估确认其价值后，在房屋征收部门取得该房屋的控制权并由其确认该房屋专项用于特定房屋征收补偿项目时，可以认定该产权调换房屋市场价值已足额到位。

关于期房产权调换价值认定问题，宁波市有类似规定。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十九条第一款规定：“市和县（市）区人民政府作出房屋征收决定前，征收补偿资金应当足额到位、专款专用。产权调换房屋（含期房）可以折价计入。”宁波市对期房产权调换房屋价值的折价规定，并没有具体的折价标准，应当是基于产权调换房屋的形式不宜作统一规定，具体折价的比例应当依情形而定。笔者试举一类情形进行探讨，如改建地段产权调换房屋价值，实际操作方法是，政府设定改建地段建设房屋用于产权调换，其价值必然包括改建地段部分土地使用权的价值、建设资金，以及相应的财务费用和利润，征收完毕后政府通过设定回购改建地段房屋的条件，进行土地公开出让，由土地竞得人承建房屋，房屋征收部门回购后实现产权调换补偿协议的履行。在这个过程中，土地使用权一直处于政府及其相关部门控制之中，可以计入相应的补偿费用，但产权调换房屋的建设资金在征收决定作出前，政府并没有投入，相应的财务费用和利润并没有发生，应从产权调换房屋价值中予以扣减。简言之，改建地段期房产权调换房屋价值应评估产权调换房屋所占土地使用权价值，计入征收补偿费用。