上海渔业专业合作社的民主治理制度框架

上海的渔业专业合作社参照的是企业的组织类型，在法人治理结构上遵循分权制衡的民主原则，在经营管理等职能分野上划分为决策、执行和监督三大职能，分别由成员大会(成员代表大会)、理事会、监事会予以承担。除了三大组织架构外，还有配套的财务管理制度、财务公开制度、社务公开制度、议事决策制度等为补充，从应然上构筑起较为规范的民主治理制度框架。

一、成员大会建制

根据国际合作社联盟的规定，合作社是社员控制的人合性组织，社员具有平等的投票权，社员大会是最高权力机关。我国《农民专业合作社法》也规定，农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构。在农业部2007年6月颁布的《农民专业合作社示范章程》里，也强调了成员大会是合作社的最高权力机构，由全体成员组成[1]。成员大会行使的职权包括:审议、修改本社章程和各项规章制度;选举和罢免理事长、理事、执行监事或者监事会成员;决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项等。《农民专业合作社法》除了确认成员大会的地位以外，还规定农民专业合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会;成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权[2]。

从84个上海渔业专业合作社的问卷统计结果来看，所有的合作社都制定有合作社章程，这也是合作社在上海市工商行政管理部门登记注册的必要条件。在合作社章程里，所有的合作社都有成立成员大会(代表大会)的具体规定。通过调查发现，上海渔业专业合作社仅成立成员大会的有53个、仅成立成员代表大会的8个、既成立成员大会又成立成员代表大会的有23个，占比分别为63.1%、9.5%、27.4%。没有合作社既不成立成员大会，也不成立成员代表大会的情况出现。

总体来看，上海渔业专业合作社的成员大会建制比较规范，所有的合作社都设立有成员大会或成员代表大会。但也有一些合作社在权力机关建制的实际操作上出现了一些非常有趣的现象，即有的合作社尽管成员人数不多，只有十来个人，却选出了几个代表，成为事实上的决策核心，代替所有成员决策，做出重大决定。这实际上是对《农民专业合作社法》关于成立成员代表大会精神的误解。按照《农民专业合作社法》第二十五条的规定，农民专业合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会。这项规定实际上是遵从了科学决策的逻辑。在合作社成员规模较少的情况下，全体成员都可以参与合作社重大事务的决策，实行直接民主。直接民主具有极大的优势，因为所有成员都可以直接表达自己的利益诉求，无须通过中间人或代理人代表自己表达。在中间人或代理人缺乏严格的约束机制的情况下，中间人或代理人的表达有可能偏离委托人的意志，只代表个人意愿或少数人意愿。但在合作社规模较大、成员数量较多的情况下，成员的决策权被稀释和淡化，决策效率和质量是低下的。关于决策成员数量与决策质量的关系问题，文森特·奥斯特罗姆做过详尽的描述:随着决策人数的增加，决策质量开始是增长的，但是数量达到一定程度，决策质量曲线反而呈下行态势。两者的关系如图3-1所示。

图3-1 决策人数与决策质量关系图[3]

奥斯特罗姆认为，造成这种情况的原因是人类的认知能力的限制，这是人类不可规避的生物学特性。人类的这种生物学特性进一步造成了民主协商的精英控制。“在任何协商集团中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解。两个或者多个人给同一个听众同时演讲，只会制造噪音，并引起混乱。有序的深思熟虑，要求演讲和沟通都遵守一次一个的规则。”[4]由于一次一个规则所固有的根本局限，集团越大，每个成员表达自己思想的机会也就越小，最终无法避免精英人物对协商议程、内容的控制，从而降低决策质量。“任何大型协商大会的运作，无论是直接民主还是代表大会，都取决于选择若干人去行使设定议程、控制协商的特权。随着成员规模的扩大，领袖人物主导性逐渐增加，而集团成员在协商方面的影响力将逐渐减少。民主安排让位于寡头控制。”[5]

针对成员过多而造成的直接民主困境，现代社会更多实行的是间接民主形式，即通过成员选择代理人(代表)的形式，实现间接的民主控制，以实现利益的表达和综合。合作社成员代表大会的成立就是为了应对合作社由于成员较多、议事决议不便而遴选代表以解决直接民主困境的举措。关于是否设立成员代表大会，《农民专业合作社法》没有作出强制性规定，只是要求合作社根据自身发展的实际情况决定，并由章程加以明确。一般而言，由于一些规模较大的合作社，难以保证召开成员大会时的出席人数达到成员总数三分之二以上这一法定要求，在这种条件下，为了保证合作社成员诉求既能够被表达，又能够降低召开成员大会的成本，提高议事效率，可以设立成员代表大会。实际操作中出现的合作社成员不多却成立成员代表大会的做法，是对合作社法精神的误解或有意曲解。成员代表大会不是最高权力机构，只是成员代表大会的代表性机构，不具有成员大会的权力，只能依据章程行使成员大会的部分或者全部职权。少数合作社的这种做法可能会提高决策效率和速度，但代表性作用不可避免地会削弱，成员的意愿诉求表达会大打折扣。另外，这也可能为少数核心成员垄断决策、掌控合作社，披上了合法化的外衣。

二、理事会和监事会建制

农民专业合作社的成员大会虽然是最高权力机关，但由于是非常设机构，依靠一年一次的年度大会或几次的临时性会议只能解决一些重要的生产经营活动及重要人事任免，而日常的执行和运转必须借助一定的常设机关来完成，理事会(理事长)、监事会(执行监事)就履行执行成员大会决议、日常经营管理、监督等职能。

按照《农民专业合作社法》第二十六条的规定，农民专业合作社设理事长一名，可以设理事会。理事长为本社的法定代表人，一般为社长。理事长是必设机关，理事会是选设机关。农民专业合作社可以设执行监事或者监事会。此项规定中，执行监事或监事会都是选设机关，可以酌情设定，也可以不设。理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。理事长、理事、执行监事或者监事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照规定行使职权，对成员大会负责。

根据农业部颁布的《农民专业合作社示范章程》，合作社理事长也是必设机关，为本社的法定代表人，理事长由成员选举产生，有一定的任期，可连选连任。理事会是选设机关，“农民专业合作社可以根据自身发展的实际情况决定是否设立理事会”，由若干名理事组成，对成员大会负责，设副理事长若干名。理事会成员也由合作社的成员选举产生，有一定的任期，也可连选连任。合作社可以选设执行监事一名，代表全体成员监督检查理事会和工作人员的工作，并且可以列席理事会会议。合作社也可以选设监事会，由若干名监事组成，设监事长一人，监事长和监事会成员也由成员选举产生，有一定任期，可连选连任。监事长可以列席理事会会议。

由上可以看出，国家试图用企业的法人治理结构来治理合作社，以达到决策机关(理事会或理事长)、执行机关(经理层)、监督机关(执行监事或监事会)分立与制衡的目的，实行专业化的管理。不过，国家对于农民专业合作社的架构规定并不是毕其功于一役，而只是对作为法人代表的理事长做了强制性规定，对理事会、执行监事或监事会仅做了选择性规定，说明国家把农民专业合作社看作新生事物，处于发展壮大阶段，本着先发展、后规范的原则对待合作社的成长问题。

上海把农民专业合作社定位为类似有限公司性质，在治理结构上引导完善类似企业的治理结构。具体到渔业专业合作社，在所调查的84个渔业专业合作社中，所有的合作社都设有理事长一名。由于国家对于合作社的理事会、执行监事、监事会在制度规范上并没有做强制性规定，上海渔业专业合作社在治理结构上也是参差不齐。从问卷调查来看，既设立理事会也设立执行监事或监事会的有21家，占比25%;仅设立理事会的有24家，占比28.6%;仅设立执行监事或监事会的有28家，占比33.3%;既没有设立理事会，也没有设立执行监事或监事会的有11家，占比13.1%。设立情况如图3-2所示。

从图3-2可以看出，上海渔业专业合作社的执行机关建制总体情况良好，具有理事会、执行监事或监事会建制的合计有80%以上;既没有设立理事会，也没有设立执行监事或监事会的渔业专业合作社只占了一成多。不过通过访谈了解到，有的渔业专业合作社即使设立了执行监事或理事会，也是以非制度化的方式运作的，其设立是为了形式上的需要，以更能彰显合作社制度的建立健全。理事会和监事会建制情况不完整，具有深层次的原因。通过访谈理事长和一般成员后了解到，由于渔业行业的特点，大多数渔业专业合作社规模不大，成员较少，一般只要有一个理事长带领成员从事渔业生产经营即可，遇到重要的事情临时开个碰头会就能解决问题，无须通过设立理事会决定;而且绝大多数合作社的理事长同时兼任经理或者履行经理的职能(《农民专业合作社示范章程》规定合作社的理事长或者理事可以兼任经理)。由于不少渔业专业合作社大多以地缘、血缘关系建立，社长平时就与其他成员一起工作，建构的是一个熟人社会，监督行为嵌入在平时的业务互动之中，加上收支账目也不那么复杂，所以认为设立执行监事或监事会没有必要。

图3-2 上海市渔业专业合作社治理结构建制

三、相关管理制度建设

制度建设是一个现代组织存续和发展的基础和前提，既对组织中的成员起到很好的规约作用，又对组织成员的行为起到很好的指引作用，增强组织成员的行为预期，导向组织目标。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是指一些成文的规定，宏观上包括国家中央和地方政府制定的法律、法规、规章、规范性文件等，微观上也包括企、事业单位及部门制定的规则体系。非正式制度是指对人的行为不成文的规范，是与法律等正式制度相对的概念，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。组织的制度建设主要是指正式文本制度。渔业专业合作社相关管理制度包括财务管理制度、财务公开制度、社务公开制度、议事决策制度等。

财务管理制度包括渔业专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行会计核算的制度、渔业专业合作社与其成员的交易和利用其提供的服务的非成员的交易应当分别核算的制度、渔业专业合作社按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金的制度、每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额的制度、渔业专业合作社为每个成员设立成员账户的制度，等等。

财务公开制度是社员对于合作社运营进行监督控制的前提和保障，主要包括公开组织编制的年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告等。

社务公开制度如渔业专业合作社的合并、渔业专业合作社分立后其财产的分割、渔业专业合作社的解散及财务清算、重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动等。

议事决策制度是指在聘用经理及专业技术人员、盈余分配、亏损处理、合作社的业务拓展等方面的决策规则，如五分之四、四分之三、三分之二、过半数等议事规则等。

在调查上海渔业专业合作社是否建立以上4项管理制度时发现，84个渔业专业合作社中都至少建立了其中的一种制度，不少渔业专业合作社4项制度全部建立。统计结果如下:70个渔业专业合作社4项制度都建立，占比83.3%;9个合作社建立了3项制度，占比10.7%;4个合作社建立了2项制度，占比4.8%;1个合作社仅建立了1项制度，占比1.2%。84户渔业专业合作社的制度建设情况如图3-3所示。

图3-3 上海市渔业专业合作社的制度建设情况

制度文本建设是制度建设的重要内容。这些作为正式文本的制度，与非正式制度相比，具有极大的稳定性，能够为合作社的管理和运行提供预期，是规约合作社领导班子和合作社成员的重要保障。从总体情况来看，上海市渔业专业合作社的相关管理制度文本建设状况良好，超过8成的合作社都建立了4项基本制度，建立1～2项制度的合作社占比仅6%。通过对少数相关管理制度文本建设欠佳的渔业专业合作社进行访谈了解到，出现这种情况主要基于如下两个原因:一是这些合作社的规模大都比较小，一般只有十来个成员甚至几个成员，一些运作方式不是采用正式的制度文本形式加以规范，而是采用非正式制度的方式，即习惯、先例等加以导引和规约。从实际运作效果来看，这些非正式制度也确实发挥了一定作用，基本能够应付日常的管理运营活动。二是这些合作社的社长或理事长，在合作社的组建和战略发展中，树立了较高的权威性，社长在具体管理中的言行被奉为圭臬，获得了较高的合法性，使制度文本的制定好像显得既无必要，也不重要。上述“非正式制度”和“人治”治理模式，具有极大的不确定性，存在“人存政举，人去政息”的风险。社长在位时，一切按照社长的意志行事，井然有序。社长退下去后，新的社长上台，旧的非正式制度往往会被打破。在新的非正式制度形成之前，往往有一个过渡期，形成制度的真空阶段，造成合作社运作、发展的无序状态。同时，人的知识的有限性、理性的缺陷，导致人的行为受情绪的影响较大，具有极大的不稳定性和非预期性。制度文本作为非人情化的存在，能够有效克服情绪化的影响，具有“非正式制度”和“人治”治理模式的无法比拟的优点，亟须建立健全。

[1] 农民专业合作社示范章程[EB/OL]，法律图书馆网.20070629.http://wwwl.aw-lib.com/law/law_view.asp?id=206259.

[2] 《中华人民共和国农民专业合作社法》，第二十二条、第二十五条。

[3] [美]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].毛寿龙，译.上海:上海三联书店，1999:90.

[4] [美]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].毛寿龙，译.上海:上海三联书店，1999:90.

[5] [美]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].毛寿龙，译.上海:上海三联书店，1999:91.