一致与偏差

合作社成员大会(代表大会)、理事会、监事会担当重大决策、执行和监督三大职能，三者既相互分工、相互配合，又相互制约、相互制衡，共同完成合作社的各项管理工作，促成合作社的健康良性发展。制度文本的建立与健全只是渔业专业合作社民主管理的保障和应然呈现，其与渔业专业合作社的现实运作即实然之间存在着或多或少的差距，两者不完全重合。制度建设是一体两面，既包括制度文本的创建，也包括制度的执行，两者缺一不可。制度文本建设良好的渔业专业合作社，在现实中不一定运转有效，究其原因是执行和运作出了问题。运转不良的渔业专业合作社涉及执行和实施机制的问题，究其本源是内部控制、组织情势等问题。

一、成员大会运行

(一)召开次数

《农民专业合作社法》对合作社成员大会召开会议的次数有明确规定:“农民专业合作社成员大会每年至少召开一次，会议的召集由章程规定。”[1]在调查的所有渔业专业合作社中，每年都召开了至少1次成员大会(成员代表大会)，其中:召开1次成员大会(成员代表大会)的合作社59家，占比70.2%;召开2次的合作社23家，占比27.4%;召开3次及以上的合作社2家，占比2.4%。召开成员大会或成员代表大会的情况如图3-4所示。

图3-4 上海市渔业专业合作社召开成员大会情况

从图3-4可以看出，大多数合作社召开了1次成员大会(成员代表大会)，少数合作社召开多次。尽管如此，通过访谈了解到，虽然所有的渔业专业合作社召开了成员大会(成员代表大会)，但也有合作社召开大会纯粹是为了应付检查和满足形式合规的需要，并不是解决实质性的发展等重要问题。通过对一些渔业专业合作社的理事长或社员访谈后了解到，合作社的规模较小、重大事务少、社长的威权性质等是影响召开成员大会的重要因素。按照规定，合作社的成员大会往往讨论、决议的是重要的经营或人事工作，如盈余分配、经理聘任、选举或罢免理事长或执行监事等。而事实上，这些合作社的领导层稳定度高，很多合作社的理事长从成立至今就长期任职，理事会也极少变动，所以年度内往往没有重要人员流动。按照《农民专业合作社法》的规定，在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%。虽然法律有此项“二次返利”的规定，以平衡合作社的长期发展与成员的短期收益，增强合作社对成员的吸引力。但一些合作社由于处于发展阶段，盈余少，没有进行年终盈余分配。有的合作社甚至在近3年内都没有盈余分配过，利润处于累积阶段，准备投入扩大再生产。在这种情况下，这些合作社的领导层认为召开成员大会也没有多大意义和价值，而合作社成员也不强求召开。于是召开成员大会就成了形式而较少实质性内容，一些合作社就减少召开成员大会的次数。还有一种情况就是合作社的威权性质，合作社在组建之初或运作过程中，合作社社长凝聚了极高的权威性，在合作社的重要决策方面具有垄断地位，漠视其他成员参与;或者决策权垄断在核心成员手里，形成中心—边缘结构模式，而边缘普通成员也默认这种权力结构形式。这样，成员大会(成员代表大会)就成了摆设和形式，而不具有实质决定权，成员大会(成员代表大会)的召开往往成为为核心成员早已确定的决策安排加盖橡皮图章的过程，从而使民主决策的结果丧失了不确定性属性，而走向非民主。

(二)决议规则

按照《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社是一个典型的人合性组织，而非资合性组织，是全体劳动者即合作社成员的结合，形成合作社与成员间的惠顾关系，成员之间互惠互助，对合作社实行共同管理、共担风险、共享收益，所有成员在权利上是平等的。所以，对农民专业合作社成员大会选举和表决，规定实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。合作社附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的20%[2]。在调查的渔业专业合作社中，实行一人一票的有60家，占比71.4%;按出资额多少投票的4家，占比4.8%;一人一票+按出资额或与本社交易量(额)投票的有12家，占比14.3%;有些事项按照一人一票，有些事项按出资额或与本社交易量(额)投票的有8家，占比9.5%。纯粹按与本社的交易量(额)投票的没有。

根据统计数据可知，大多数渔业专业合作社的成员在合作社成员大会选举和表决中实行一人一票制，完全践行了合作社的基本原则。少数合作社按照一人一票+按出资额或与本社交易量(额)投票，这种议事规则事实上也没有溢出合作社的基本原则。有些事项按照一人一票，有些事项按出资额或与本社交易量(额)投票的合作社，稍稍溢出合作社基本原则的边界区。而纯粹按出资额多少投票的合作社在事实上背离了合作社的基本原则。合作社的一人一票投票原则强调社员权利在合作社的决策中的决定性作用，体现的是一种公平原则。而按出资额多少投票事实上把合作社完全等同于商业企业(股份制企业)，强调资本在合作社决策中的决定性作用，体现的是一种效率原则，是对公平原则的违反[3]。目前出现的一些新型的股份制合作社有的实行一股一票，究其实质就是按出资额多少投票，持有股份较少的成员的表决权受到限制。还有一些股份制合作社实行“有些事按照一人一票，有些事项按照实际占有的股份数投票”。这正如有的学者提倡的“如果一项决策直接导致资产额的变化，则用一股一票制，如合作社增资、减资决议、利润分配方案、弥补亏损方案、企业清算等;如果一项决策只导致资产结构、分布以及其他非直接涉及资产额的变化，则用一人一票制，如合作社投资方向和经营方案决议，对合作社的分立、合并等关于资产结构变化事项或选举、变更董事、监事等决议”[4]。新型股份制合作社事实上是把股份制企业的一些特征嫁接到农民专业合作社中。在股份制企业中，每一股有一表决权，股东以其持有的股份，享受权利，承担义务。在新型的股份制合作社中，成员投资入股是入社的必备条件，具体分为“每个成员出资相同，一人一股”，以及“按出资额多少决定股数”两种类型。在这两种类型中，成员投资入股数可能相同也可能不相同，但他们的表决权票数与股本份额是呈正比的。第二种类型的新型股份制合作社背离合作社基本原则较远，有违合作社法的基本精神。但无论是实行一股一票，还是实行有些事按照一人一票，有些事项按照实际占有的股份数投票，都是对于目前合作社成员异质性的默认及固化。解决之道是:要么修改《农民专业合作社法》，要么对股份合作社的决议规则进行修正。但限定新型股份制合作社表决权的一致性，又会在一定程度上扼杀股份制合作社的商业化活力。这个问题亟须研究解决。

统计发现，没有纯粹按与本社的交易量(额)投票的渔业专业合作社。纯粹按与本社的交易量(额)投票，这在其他种植类的农民专业合作社中是比较容易见到的。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。种植类的专业合作社，不少是分散的农民在集体分配的土地上各自耕作，集中购买农药、种子、肥料等生产资料，共同开拓市场销售农产品。从汉斯曼的企业所有权理论来看，这可以节省市场交易成本。因为在农产品市场上，分散的农民与中间商之间存在着信息不对称的现象，双方都会存在机会主义行为，较难达成合意行为，从而增加交易成本[5]。农民在交易过程中，容易受到中间商的欺诈。通过组建合作社，成员直接与本社进行交易，就减少了中间商这一环节，“既节省了交易成本，又相对减少了生产成本，提高了销售价格”[6]。所调查的渔业专业合作社没有按与本社的交易量(额)投票，这说明与其他类型的农民专业合作社成员的分散生产不同，渔业专业合作社往往都是共同生产或经营，一起承包集体鱼塘、养殖场或者一起购船出海捕捞，所以很少存在与合作社的交易问题或惠顾问题。既然不存在与合作社的交易，那么按与本社的交易量(额)投票就没有存在的基础和条件。即使有的合作社实行成员分散生产，成员同合作社的交易与出资额和成员身份的权利比较起来，被认为无足轻重，不作为投票的依据。

二、成员知情权与决策参与

根据《农民专业合作社法》的规定，成员享有查阅本社的章程、成员名册、成员大会或者成员代表大会记录、理事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告和会计账簿等权利[7]。知情权是合作社成员享有的获得合作社现状、运作等方面状况的权利，是成员的基本权利。知情权是成员参与决策的基础和前提，没有知情权，成员的决策参与就成为空中楼阁。通过问卷调查发现，84家渔业专业合作社的成员都实际享有的知情权包括查阅成员名册、查阅成员(代表)大会记录、查阅理事会会议决议、查阅监事会会议决议、查阅财务会计报告和账簿等《农民专业合作社法》所规定的全部内容。这说明合作社成员对合作社运作的知情权是得到保障的。知情权是决策参与的前提条件，但不是充要条件。知情权得到保障，并不能保证成员能够参与管理决策的所有内容。

合作社成员参与合作社的管理活动，可以归入参与民主理论的范畴。1960年，阿诺德·考夫曼首次提出“参与民主”的概念，随即广泛应用于社会各个领域。参与民主理论最初集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理以及与人们生活密切相关的政策领域，主要关注社会民主领域，特别是与工作场所的民主管理紧密联系起来[8]。农民专业合作社是农民自己的互助性经济组织，是人合性组织，成员参与合作社事务的管理既具有必要性，也具有可行性。通过问卷调查后发现，上海的绝大多数渔业专业合作社成员可以参与合作社的管理活动或决策活动的内容相当广泛，包括:修改章程;选举和罢免理事长、理事、执行监事或监事会成员;重大财产处置、盈余分配方案;重要生产经营活动;聘用经营管理人员和专业技术人员的数量、资格和任期;合作社的合并、分立、解散、清算等。但也有极少数渔业专业合作社成员的参与内容受到或多或少的限制，不能参与上述全部内容。通过访谈了解到，极少数的成员参与受限的合作社，成员不知如何参与，通过什么机制、方式、途径参与。这说明除了合作社成员的教育水平低下、参与意识淡薄以外，有效参与也需要一定的条件，其中管理层的民主意识及设定的相关决策参与配套实施机制是重要一环。一旦这些条件缺失，成员的参与要么难以实现，要么效果差强人意，流于形式。

三、民主选举运行

按照《农民专业合作社法》第二十六条的规定:“理事长、理事、执行监事或者监事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照本法和章程的规定行使职权，对成员大会负责。”农民专业合作社是一个民主管理的互助性经济组织，理事长或社长、理事会成员和执行监事由成员民主选举产生是合作社的内在要求和本质规定性。按照国际知名民主理论家拉里·戴尔蒙德的观点，投票选举是民主的底线。在对合作社成员关于“合作社的理事长或社长是否民主选举产生”这一问题进行调查问卷发现，224份问卷中，回答“是”的167人，占比74.6%;回答“否”的57人，占比25.4%。在回答“否”的选项中，按出资额决定理事长或社长的有21人，占比36.8%;按照创办者自动成为理事长或社长的36人，占比63.2%。在对合作社成员关于“合作社的理事会或执行监事是否民主选举产生”这一问题进行调查问卷发现，224份问卷中，30份没有作答(没有设立理事会或执行监事)，作答的有194人。在填答的194人中，回答“是”的138人，占比71.3%;回答“否”的56人，占比28.7%。在回答“否”的合作社中，合作社的理事会或执行监事主要是按出资额或股份数决定的。

从问卷调查的统计结果来看，合作社民主选举的实施总体状况良好。合作社理事长或社长的民主选举比例、理事会或执行监事的民主选举比例都达到了七成以上。但也有少数合作社民主选举状况差强人意。这其中深层次的原因值得探索。任何一个组织的创立都有一个发起者和启动力量，渔业专业合作社的成立也不例外。一般是专业大户、能人、基层组织负责人、农业职能机构负责人、农业企业负责人在其中起到了举足轻重的作用。从渔业专业合作社成立的路向来看，有自上而下动员发起模式和自下而上自由组建模式。在前一种模式下，发起者一般是基层组织负责人(如村委会主任、村支部书记)、农业中介组织负责人、基层农业职能部门负责人等。作为合作社的发起者，这些人手中直接或间接握有或多或少的权力和资源可资利用，担当合作社的理事长这一职位毋庸置疑，是不二人选。而事实上这些人往往是自动成为理事长，无须经过成员大会选举这一制度化的程序。通过对“按照创办者自动成为理事长或社长”的这一部分渔业专业合作社做进一步深入调查后发现，属于自上而下动员发起模式的渔业专业合作社尽管存在，但数量极少。这源于上海市2010年度对于推进政社分开力度的加强。其实早在2002年，上海市十一届人大常委会就颁布了《上海市促进行业协会发展规定》，这也是我国第一部促进行业协会发展的地方性法规。由于历史的原因，企业协会“官办”色彩较浓，其变相的“二政府”地位使其成为一些部门的“钱袋子”和“养人机构”。市民政局曾经对近400家企业协会的调查表明，公务员兼职、政会合署办公、财务不独立、资产不明晰等现象不同程度地存在，影响了政府形象和市场环境。所以，从2002年起，上海市就开始试点“政社分开”。经过改革调整，一批政府官员不再担任协会领导，协会秘书处也不再与政府部门工作机构合署办公，协会初步建立了“自愿入会、自理会务、自筹经费”的自主办会机制，实现了从“政府附属”向“企业联盟”的重大转变。但效果并不明显。2009年底，上海市的行业协会数量突飞猛进，共有行业协会220家。与7年前相比，数量上增长了约三分之二。行业协会的迅猛发展令原先的法规规定相形见绌。于是，市政府在2010年又出台了《上海市促进行业协会发展规定修正案》，在“政社分开”方面积极探索，建立政府与企业协会合作共赢的长效机制，支持企业协会完善内部治理机制，增强自主办会能力和社会公信力。在这一背景下，基层组织负责人、农业中介组织负责人、基层农业职能部门负责人领办渔业专业合作社受到一定程度的规制，逐渐式微，数量较少。

在合作社自下而上自由组建这一模式下，虽然也存在着领头人和组织者，但与自上而下的动员发起模式不同，这些领头人和组织者不是准体制内人员，不握有公权力。这些人员中既有一般的农民，也有专业大户、乡村能人、名人，甚至农业企业主。通过访谈了解到，由一般农民自由组建的渔业专业合作社，理事长以及理事会成员和执行监事依靠民主选举任职的最多;而由专业大户、乡村能人、名人等组建的渔业专业合作社次之;而由农业企业主动员组建的渔业专业合作社，理事长经民主选举产生的较少，自动产生的居多。理事会成员和执行监事也是如此。一般来说，专业大户、乡村能人、名人、农业企业主虽然不拥有公权力，但这些人不是具有精深的养殖、捕捞专业技能或生产经营管理经验，就是拥有广泛而丰富的社会资源，容易与公权力接近、沟通。他们一般都与政府机关及领导干部具有千丝万缕的联系和较多的接触通道。而普通成员在知识、技能、经验、社会资源等方面都无法与这些人比拟，往往认可这些人的领导地位，民主选举显得没有必要。这些人在渔业专业合作社领导地位的获取，事实上也是经历了一个“无形”的合法化的过程，并在合作社的运作过程中得以强化和固化。

由上可知，上海渔业专业合作社的理事长、理事、执行监事或者监事会成员的产生方式是多元化的，与《农民专业合作社法》所规定的民主选举有出入。这说明合作社领导层非经民主程序的产生方式中，有的也具有内在的合理化机理。无疑，一些渔业合作社的成员在民主权利的享有、兑现与经济收益之间存在着权衡和考量。

[1] 《中华人民共和国农民专业合作社法》，第二十四条。

[2] 《中华人民共和国农民专业合作社法》，第十七条。

[3] 李尚勇.农民合作社的制度逻辑[J].农业经济问题，2011(7):76.

[4] 陈肖旭.如何构建农村合作社的民主制度[J].开放潮，2006(11):77.

[5] [美]汉斯曼.企业所有权论[M].北京:中国政法大学出版社，2001.

[6] 伍开群.农业合作社的制度逻辑[J].学术界，2012(6):32.

[7] 《中华人民共和国农民专业合作社法》，第十五条。

[8] [美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈克，译.上海:上海人民出版社，2006.