政府对合作社运行的监管

对于农民专业合作社这样一种市场经济组织来说，支持与服务是政府职能履行的一个方面，监督、管理是政府职能履行的另一个方面，一体两面，缺一不可。监督管理贯穿于合作社成立、解散及中间运行三个阶段。成立之初的监管，主要是登记管理方面，看是否符合登记成立合作社的软硬件条件，包括一定数量的成员、章程、组织机构、住所、成员出资等;解散时，监管主要集中在财产的分割处置方面;而中间运行阶段的监管，主要是年度报告制度的执行情况。农民专业合作社要通过企业信用信息公示系统定期向工商行政管理部门报送年度报告。有关部门根据年报公示信息，加强对农民专业合作社的监督管理和配套服务，对没有按时报送信息或在年报中弄虚作假的农民专业合作社，列入经营异常名录，并不得纳入示范社评定和政策扶持范围。

所以对于渔业合作社的监管，主要是在入口、出口、运行三个阶段进行监管，入口主要是资格条件的监管，防止弄虚作假;出口主要是资产分割的监管，防止资产私分、独占;中间运行环节的监管，可以称为自愿性申报引导性监管。是否向政府如实报送合作社规模、经营收入、分配机制、制度建设等情况由合作社自己决定，而一旦填报报送，就要承担诚信的责任。政府定期对上报数据进行监测。填报的内容及其真实性作为授信评定的重要依据，如示范社、守信合作社等。如果合作社信息填报不实、不详，示范社等荣誉性称号的评定就会受到影响。比如，浦东新区政府在开展2014年区级达标合作社、示范合作社评选时，就发现一些合作社在填写年度报告时，存在成员账户填写不全、公积金缴纳情况填写不明、盈余分配不清等;部分合作社用的是一般企业的会计报表——利润表，而不是按照《农民专业合作社法》规定的财务报表——盈余分配表，在财务报表方面存在诸多不规范之处等问题，影响评定等级[1]。这些荣誉性称号，都是与经济挂钩的。政府扶持合作社，是扶强不扶弱，这些具有各种荣誉称号的合作社，政府往往会在金融、财政补贴等方面优先或重点扶持。所以在中间运行环节，政府通过这样一种利益传导和激励机制，引导合作社规范办社、诚信经营。

就“政府部门(如农业部门、工商行政管理部门)每年对合作社的监管内容(可多选)”进行问卷调查发现，回答“财务管理”的68家，回答“民主管理”的46家，回答“盈余分配”的57家，回答“机构设置”的3家，回答“经营业务”的1家，回答“没有任何监管”的7家。从问卷调查结果来看，政府的监管内容，基本落在设定的区间范围内，“财务管理”“民主管理”“盈余分配”都是年度申报的内容或评选示范社需要具备的内容，属于合作社的内在本质规定性的东西，理应纳入政府监管的范畴。而“机构设置”方面，除了“理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事”“农民专业合作社的理事长、理事、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理”“执行与农民专业合作社业务有关公务的人员，不得担任农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理或者财务会计人员”[2]这些规定以外，《农民专业合作社法》并没有规定政府应该介入合作社的具体人事安排，所以回答频次越少，越属于正常现象。而回答“经营业务”的虽然只有一个频次，却说明了一个问题，那就是政府不恰当地介入了合作社内部的具体事务。这种情况应该杜绝。回答“没有任何监管”的虽然只有7家，却也不容忽视。合作社作为民主管理的互助性经济组织，由于其营利性和分红等特征，具有企业的性质更多一些，在上海是视为有限公司注册的;但同时它又具有互助、合作、民主管理等特性，与一般的企业区别开来，享受国家的许多优惠政策，而这些政策，一般的企业是无权享受的。如果对合作社留有监管的空白和盲区，一些龙头企业带动型合作社就有可能脱离合作社的轨道，名实分离，成为名为合作社实为纯粹商业企业的组织形态，却同时享受国家针对合作社的优惠政策，这对于其他市场主体来说，有失公允，扰乱市场秩序。所以政府监管职能的到位，是防止“空壳合作社”“挂牌合作社”产生的重要保障，是保证公平竞争的市场环境的关键一环。

政府对合作社实施监管，并不是说政府必须深入干预合作社内部事务管理与运作。政府与合作社，两者各有履职范围与自由生存空间，两者之间的关系既具有政企关系的性质，同时兼具政社关系的特点。政府只有摆正两者之间的关系，把握适当的度，才能够促进合作社的良性健康发展。例如，浦东新区2014年针对示范社评选各合作社年度上报中存在的问题，提出了如下解决方案:①规范上报基本情况，要求每个合作社须定期登入上海市新型农业经营主体信息管理系统，在系统中录入合作社发展的基本情况——合作社成员、账户清单、资产负债情况等，同时不定期进行更新上报。②规范会计报表。盈余分配表是适用于农民专业合作社的会计报表，利润分配表是适用于一般企业的会计报表。要求各个合作社按照《农民专业合作社法》的规定，以盈余分配表的形式来反映合作社一定期间内实现盈余及其分配的实际情况。③加大合作社财务培训力度[3]。这种处理问题的方式，就极好地解决了政府与合作社的关系，既不放弃监管、放任自流、也不过度干预、全盘操控，保持了合作社健康自由发展。

通过对84家合作社就“政府对您所在的合作社内部的经营、管理、人事等方面的主导或干预程度”的问卷调查发现，认为不干预的66家，占比78.6%;认为干预较少的15家，占比17.9%;认为干预较多的2家，占比2.4%;认为干预严重的1家，占比1.2%;认为完全控制的为零。调查结果显示，政府与合作社的关系基本正常，95%以上认为政府对合作社内部的经营、管理、人事等事务不干预或干预较少，认为完全控制的为零。但与此同时也有极个别合作社认为政府对合作社干预较多或干预严重，主要集中在经营管理方面，比如经营业务拓展、品牌创建、基本设施建设等方面。有些合作社事务对于政府来说，属于行政指导的内容，但如果过度关心、指导不当，反而适得其反。这要求基层渔业管理等部门在提供服务时注意方法，在实施监管时注意监管的内容取舍。

渔业专业合作社作为政府扶持的新型经济组织，除了内部一般的财务运行以外，政府还需要对其职能异化或错位进行监督检查。目前一些农村地区，政府对合作社的发展支持力度较大，但对于如何监管、监管什么，认识不到位、措施不得力，造成不法分子利用合作社非法吸储，骗取农民资金的现象时有发生。成立合作社只需符合规定的几名成员向工商行政管理部门提交申请即可，而从合作社注册发展到日常监管，在法律法规领域缺乏相应的司法解释和规范流程，日常监管主体和出现问题后的执法主体都未详细明确，造成监管时相互推诿。例如，一旦出了合作社吸储问题，农业行政管理部门就认为，非法吸储问题应当由金融监管部门监管;而金融监管部门则认为，合作社作为农业经营主体，数量多、分布广，金融监管部门实施监管，存在信息不对称的事实情况，地方农业行政管理部门和工商行政管理部门作为合作社的主要监管主体，对合作社的运作更加了解，理应担当起监督职责。监督主体的推诿扯皮，造成对合作社职能异化监管的弱位和缺位。所以，除了完善相关的监管法律法规以外，监督主体的协同配合非常重要。对于合作社未按照规定报送年度报告，或报送的年度报告出现异常，企图以虚假账目逃避检查时，被工商行政管理部门和农业行政管理部门发现后，应即刻列入经营异常名录，联合金融监管部门备案彻查。在合作社日常运行中，也要在基层自治组织和基层农业行政部门建立顺畅、灵敏的信息传导机制，在渔民中建立或紧密或松散的自组织体系，一旦发现问题，即刻启动调查程序，纠正合作社的不法、不当行为，保障合作社成员的经济权益。

合作社是人合性组织，但成员出资积累资本是合作社自我健康发展的前提和基础，实现劳动与资本的双重结合。虽然调查的大多数合作社都不设立出资额作为入社门槛条件，但绝大多数成员还是会出资以获取与投资挂钩的盈余分配。上海要借鉴国外新一代合作社，实施弹性的出资额，且确立其与盈余分配挂钩的合适紧密度，以增加积累，摆脱融资困境。从盈利状况来看，合作社成员的盈余收入不高，10万元以下的占一半以上，且呈现两头大、中间小的状况，即盈利较少和较高区间的合作社数量多，而盈利处于中间水平的合作社数量少。在盈利方面，合作社发展出现马太效应，强者越强，政府扶持进入锁定状态，需要解锁。盈余与分配紧密相关。根据合作社的类型，进行分配前移(利润提前分割给成员，合作社留存较少)，还是分配后置(利润大多留在合作社，合作社做最后分割)，需要合作社根据所处的情境正确处理好激励与发展之间的平衡。《农民专业合作社法》专门强调按资分配等方式不能大于可分配盈余的40%。所调查的合作社“既按出资额，也按与合作社的交易量(额)”进行分配这样一种类型的合作社，数量最多。但也有极少数的渔业专业合作社完全按资分配，事实上背离了经典合作社的基本特征。在一些实行股份制的渔业专业合作社中，成员集体出资入股，共同承包大水面或购买渔船渔具，雇佣农民从事大规模养殖或海洋捕捞，个体成员不存在与合作社的交易问题，所以也就不存在与合作社的交易量(额)进行挂钩的分配基础，较多实现按资分配。出资、盈余分配等合作社的财务运行活动，涉及成员短期激励与合作社长远集聚发展之间的张力与平衡，合作社需要根据自身的内外情境找到合适的平衡点，同时为了防止资本控制合作社，需要对资本控制的度进行节制和监管。

合作社提供的服务主要包括产前、产中和产后，包括融资、信息、养殖技术、水产品销售等诸多方面。所调查的合作社的功能履行总体评价良好，说明功能到位，成员对于合作社应该履行的功能与实际发挥的作用，即应然和实然之间具有一定的一致性，仅仅在一些具体功能履行的排序方面存在差异。这源于上海市的一些特殊情况。合作社的功能履行是一个系统工程，弱化的功能需要进一步加强到位。品牌创建对渔业合作社强化市场主体地位、增强市场竞争力发挥关键作用，扮演了凝聚与引领、知名度提升、竞争力提升、外向型发展驱动的重要角色。在品牌申报实行“举手制”的情况下，较多的渔业专业合作社对于自己的品牌建设底气不足，不敢轻易申报。上海市渔业专业合作社建设品牌在所有农民专业合作社建设品牌中的比例较低。上海市渔业专业合作社品牌建设需要进一步提升。从合作社与目标市场对接来看，渔业合作社对接的市场主体包括超市、学校食堂、政府、国企或事业单位食堂、加工或销售企业等，形成了多元化的市场对接格局。但由于结账周期长、关系建构难，以及产品标准、运行费和门槛费偏高等因素，合作社与目标市场对接并不顺利，需要政府相关部门的指导、协调和规范。

为了规范渔业合作社的财务运行，政府对于合作社的监管，主要是在入口、出口、运行三个阶段持续进行。入口环节的监管主要是资格条件的监管，对章程、出资额的审查确定;中间运行环节的监管是自愿申报引导性监管，是对合作社就经营收入、分配机制、公积金缴纳等所做的年度报告的审查，排查异常情况;出口环节的监管主要是对合作社分立、解散和清算阶段进行债务清偿、资产分割的监管。从问卷调查结果来看，政府的监管内容，基本落实在设定的区间范围内，但也发现极少数的无监管空白区和监管错位现象。监管错位是指政府不适当进入合作社内部经营管理、人事安排等微观领域，影响合作社独立自主的市场主体地位。这需要政府在监管时准确确定监管内容和行政指导边界，既做到监管无盲区，又做到服务无缝隙。另外，政府还需要对合作社的职能异化如非法吸储等问题进行重点监管，明晰监管主体，形成监管合力，在基层自治组织与基层渔业行政部门间建立顺畅、灵敏的信息传导机制，保障成员权益。

[1] 浦东新区开展区级达标合作社、示范合作社评选[EB/OL].上海市农委网站.2014 11 27.http://www.shagri.gov.cn/zwdt/sndt/meiti/201510/t20151010_1577417.html.

[2] 《中华人民共和国农民专业合作社法》，第二十六条、第三十条、第三十一条。

[3] 浦东新区开展区级达标合作社、示范合作社评选[EB/OL].上海市农委网站.2014 11 27.http://www.shagri.gov.cn/zwdt/sndt/meiti/201510/t20151010_1577417.html.