合理的教育财政政策有助于矫正市场失灵，并且减少或避免政府失灵。当代财政学理论认为，政府的职能主要有三方面：①资源有效配置；②公平分配成本与收益；③稳定生产、就业和物价。[1]由于科技人才主要发挥了推动社会经济发展的作用，因此政府对其进行协调的主要依据是资源的有效配置。虽然科技人力资本投资存在多方面的市场失灵的可能性，然而自由主义学者认为，这些并不构成政府介入科技教育的充分条件。萨缪尔森和诺德豪斯（Samuelson＆Nordhaus）指出，“应当认识到，既存在着‘市场失灵’，也存在着‘政府失灵’，当政府政策或集体行动所采取的手段，不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，‘政府失灵’便产生了”。[2]政府干预科技人力资本投资的同时，也可能存在政府失灵的问题。以往一些研究涉及科技人力资本投资的政府失灵，主要有三个方面：政策目标的偏离、对私人部门的挤出效应、公共部门供给低效。本研究中将主要考察公共部门供给低效可能造成的科技人财政资助效果较低的问题。
一、公共部门供给低效
直接提供公共物品是政府矫正市场失灵的一种方式，然而由于公共物品存在一些属性，可能使得政府在公共物品的提供当中存在效率损失。韦默和维宁（2003）总结了造成公共部门供给效率低下的几个主要原因，包括：公共物品的评价困难、公共部门竞争机制的缺乏、降低成本的激励的缺乏、监督机制的缺陷等。[3]
在教育财政当中，政府向公立学校提供财政资源来培养科技人才，可以视为是一种形式的公共供给，这其中可能存在低效率的问题。不少研究关注初等教育领域投入资源对学生学业成绩的影响，发现其中存在低效率问题。具有代表性的研究是汉纳谢克（Hanushek）对美国的452篇教育生产效率研究进行的元分析，他发现财政资金投入对改善学生学业成绩提升的效果并不显著（约占四分之三）。[4]但雷纳（Laine）等对汉纳谢克的方法进行了一些调整，剔除极端个案后则发现，教师投入和学校投入对学生的学业成绩仍然是有效的。[5]
在高等教育领域，以往对财政资金投入效率的研究主要围绕两方面：一是财政资助对促进学生入学的影响，二是财政资助对防止辍学，促进学生留存的作用。对于大学入学的相关研究主要依据的是人力资本投资理论。人力资本投资理论认为，个人投资教育能够带来未来货币和非货币的收益，同时也会产生成本。每个学生教育选择的过程就是比较各个选择成本和收益的过程。当预期收益高于预期成本时，学生会选择进入高等教育。[6]提高学生财政资助水平，将降低学生对教育成本的预期，从而有助于促进入学选择。
国外一些研究者发现财政资助对促进本科学生的读研期望或读研选择有显著的正向关系。韦勒（Weiler）研究显示，更高的资助对博士生入学有显著的促进作用。[7]博德和巴尔巴（Border＆Barba）对271名纽约州立大学已录取的博士生进行研究发现，78％的研究生认为他们如果没有博士资助将不会选择读博。[8]
在理工科研究生入学选择方面，较少研究直接考察财政资助对学生入学的影响。少数研究者的探索分析认为，理工科专业的研究生的升学意愿更多受到个人的职业兴趣，对科学职业的身份认同等因素的影响，而财政资助的作用可能较为有限。[9][10]但也有部分研究显示，较低的社会经济背景（Socieconomic Background，SES）、少数民族、本科的负债等经济不利因素阻碍了理工科学生就读研究生的选择，由此推断财政资助对处于经济不利的群体的学生可能具有促进作用。[11][12]
另一方面，也有一些研究考察了学生在入学前资源的投入对促进留存的作用。理论上，入学前的资助通过提高学生的学业成就，促进学生的学术整合及社会整合，来促进学生继续升学。[13]然而霍斯勒（Hossler）等对学生资助与学生留存的效果进行了详尽的文献综述，他们发现资助虽然促进学生留存有一定的作用，但效果较微弱，并且较为间接。他们还发现，不同类型的资助对促进学生留存有不同的影响，勤工助学的效果一般优于奖助学金。[14]在理工科专业，恩伯格（Ehrenberg）回顾了一些关于理工科本科生留存的实证研究结论，发现学生的学业成就、入学前的学业准备、高校对理工科本科生投入的资源等对学生的留存有正向影响。[15]
总之，高等教育作为公共部门，其教育生产过程存在复杂性，通过政府提供财政资源可能存在使用低效的问题。即使存在市场失灵，也并不意味着通过财政资源投入就一定能促进效率的改善，不当的财政资助反而可能会造成更大的资源浪费。
二、政策目标与社会公众福利目标的偏离
以布坎南和阿罗为代表的公共选择流派经学家认为，政府难以按照社会福利最大化原则行事，因此会造成政府失灵。根据公共选择流派的观点，造成政策目标与社会福利目标偏离的原因主要有两个方面：一是政治家和官僚们是以追求个人利益最大化为目标，而非公共利益的代表。他们指出，政府部门与私人企业的区别不在于行为动机上有何不同，而在于他们在追求个人目标时所受到的制度约束不同。在这种缺乏约束的自利官僚体系下，政府介入经济活动将造成社会资源使用效率低下。比如官员追求个人威信和政绩，政府有提供过剩公共服务的倾向，从而带来资源的浪费。另一方面，公共选择的机制也无法对政府低效率的行为进行有效的约束。根据“阿罗不可能性定理”（Arrow's Impossibility Theorem），在公认的理性条件下，从个人偏好次序推导出社会偏好次序是不可能的。因此，即便存在有效的官员监督机制，也无法通过公共选择机制实现社会福利最优的政策。[16]
在科技人才教育方面，政府配置财政资源可能存在与社会福利偏离的倾向。特里格尔和米勒（Triggle＆Miller）对美国医学专业的博士生的研究就发现，政府给予卫生研究所大量的研究资金，从而造成了该领域博士规模膨胀，导致市场供过于求，大量博士毕业生都只有寻求博士后岗位。这种公共资金的过度投入可能造成人力和财力资源的浪费。[17]高曼和马西（Goldman＆Massy）对美国理工科的博士生培养及就业进行调查也发现，美国联邦政府扩大科研投入，造成高校对理工科博士需求增加，但并没有与劳动力市场需求相匹配，他们预测这将造成20％～24％的理工科博士过剩。[18]
另一方面，在政府财政经费有限的发展中国家，也可能存在理工科教育资助不足的状况。研究显示，日本、韩国，新加坡和我国台湾地区在高等教育R＆D支出上占GDP比例自20世纪90年代以来基本保持增长趋势。当前这些国家高校R＆D支出占GDP比例基本达到0．4％的水平，其中新加坡更是高达0．58％。相比而言，我国过去高等教育R＆D支出占GDP比例偏低且增长缓慢，当前仅为0．14％。政府财政投入是高校科研经费的重要来源。新加坡和我国台湾地区高校获得的R＆D经费中，有超过80％的经费来自政府的财政拨款。韩国在过去20年内政府投入占高校R＆D经费比例也大幅度提升，从1995年的43％增长到2013年的78％。我国高校获得的R＆D经费中约有60％来自政府，该比例仍然低于韩国、新加坡和我国台湾地区。[19]
政府对高校科研经费的投入不足可能导致对理工科研究生资助的不足。李文利等（2011）在对中国的研究生资助配置的研究中则发现，我国的研究生资助奖学金主要来自财政拨款，但它在公共收益相对较高的理科、医科、农军教等专业的金额都显著偏低，从而造成了这些专业总体资助水平偏低。这些实证研究表明，政府在提供研究生财政资助的同时，可能面临资源分配效率损失问题。[20]
图22 亚洲部分国家和地区高校犚牔犇经费占犌犇P比重变化趋势图[21]
三、其他类型的政府失灵
挤出效应（Crowd-out Effect）最早是由凯恩斯提出，它是指政府通过向公众和商业银行借款来实行扩张性的财政政策，进而引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门（或非政府部门）支出减少，从而使财政支出的扩张部分或全部被抵消的现象。在研发领域，这种挤出效应可能通过改变人力资本投资收益而发生。由于政府投资R＆D可能是偏向公立部门，从而提高了这些部门的教育投资收益，而挤出私人部门的科技人力资本投资。古尔斯比（Goolsbee）的实证研究中就发现，当美国联邦政府R＆D补贴增加时，与国防相关的科研人员工资上升显著，而私人部门的R＆D反而有被挤出的。[22]
综上，政府介入科技人力资本可能存在的政府失灵，包括公共决策与社会福利目标的偏离，公共部门存在低效率的问题，以及对私人部门的挤出效应。当政府失灵造成的效率损失高于市场失灵造成的效率损失，则政府应当尽量减少对科技人力资本投资的干预。
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