好政策与坏政策

政府是制定政策的机构，我们每个人的决策、行为方式、福利水平都受到政府政策的影响。政府制定的政策有些是好的，有些是坏的，这个判断大家都能接受。但对什么是好的政策，什么是坏的政策，不同的人可能有不同甚至相反的判断。

经常听到的一种说法是:上面的政策是好的，但被下面执行歪了!这就提出了一个问题:如果一个政策被认为是好的，但是执行效果总是不好的话，问题究竟出在哪里?我们用什么标准来评判政策的好坏?

经济学家如何评价政策的好坏

在这个问题上，普通人与经济学家之间可能有很多的分歧。普通人评价政策常常是基于政策所追求的目标，也就是政策的目的是善的还是恶的。尽管不同的人有不同的善恶标准，但就政策的目标而言，大部分人的标准还是容易达成一致的。比如说，政府出台一个政策，目标是缩小贫富差距，实现共同富裕，大家说是好政策;普遍增加工资，改善民生，是好政策;提高全民福利，建立和谐社会，是好政策;增加就业机会是好政策;保护弱势群体是好政策;控制物价、房价是好政策;保护生态环境、减少污染是好政策;如此等等。

经济学家怎么评价政策?首先，我们承认对政策目标的社会价值本身，经济学家并没有更多的发言权，他惟一的发言权跟普通人一样，就是作为一个单个的公民的喜好。比如说，如果一个社会的多数人偏好平均主义，喜欢落后，经济学家对此也没有什么好指责的。经济学家评价政策的第一个标准是，政策的结果是与政策的目标相一致还是相反。我们说一个政策是坏的，不是说经济学家作为个人不喜欢这个政策的目标，而是它的结果与政策制定者的目标不一致，甚至相反。比如，经济学家说最低工资和限制雇工自由的政策不好，不是说经济学家认为劳工的利益不应该受到保护，而是因为经济学理论和经验事实证明，这些政策会减少就业机会，增加失业，尤其是对年轻人最不利。保护劳工利益的最好办法是雇主之间的竞争，过去几年里家庭保姆工资的大幅度上涨就证明了这一点。再比如，经济学家说高税收政策不好，是因为它抑制了人们工作的积极性，不利于创业和创新，阻碍了经济发展。经济学家说用扩张性的货币政策刺激经济不好，是因为它诱惑企业家做错误的投资决策，导致产业结构的扭曲，最后一定会带来经济衰退，甚至严重的经济危机。经济学家说计划经济不好，不是说它的目标不善，而是说它根本不具有可行性。

经济学家评价政策的第二个标准是，为了达到同样的目标，是不是有成本更低、效率更高的替代方案。比如，北京市想控制汽车的保有量，现在用摇号的办法，每月发放2万个号，这个目标是能够实现的。但问题是，如果用拍卖牌照或城区收取通行费的办法，是不是更好一些?摇号的办法不能将有限的汽车增量资源分配给最需要汽车的人和企业，必将限制人才和资金的流入，不利于北京经济的发展，还可能带来腐败行为。所以，它不是一个好政策。

经济学家评价政策的第三个标准是，政府的政策是否与“消费者主权”相一致。这是著名经济学家米塞斯提出的一个标准。市场经济的一个基本原则是，消费者是真正的老板，一种产品是否有价值及其价值的大小应该由消费者说了算，企业家的决策一定要基于对消费者的支付决策的预期。这样看来，政府搞的产业政策很难说是一个好政策。为什么?因为产业政策不是鼓励企业家理解消费者的偏好，按照消费者的需求来制定投资政策和生产决策，而是鼓励企业家根据政府官员的偏好来决定投资和生产，所以它不是一个好的政策。

限制自由竞争的政策不是好政策

接下来，我想谈一下，为什么政策的目标非常善良，但是政策的结果却很不理想，而且常常与其目标不一致?用经济学的术语讲，就是政策不满足激励相容约束。社会当中每个利益主体都有自己的利益、偏好和私人信息，每个人在追求自己利益的时候都在主动而理性地“利用”政策，而不是被动地“执行”政策。而我们的政策制定者假定，受政策影响的人是被动的，只要有了政策他们就会按照政策制定者的意图去做。以最低工资法为例，最低工资法想保护低收入的劳动者，守法的企业当然会执行，但是他们仍然可以合法地减少雇员，政府并不能强制企业雇多少人，原来可能雇1000人的，现在只雇500人，最后真正受害的是政策本来想保护的最低收入阶层，一些在没有最低工资法时本来可以找到工作的人现在找不到工作了。制定满足激励相容约束的政策需要政府掌握许多信息，但现实中，政府虽然有制定政策的权力，但并不掌握制定政策所必须的信息。

我的一个基本结论是，自由放任的、没有政府强制干预的政策应该是最好的政策。从这个角度讲，任何限制了企业家精神、阻碍企业家创业和创新的政策都不是好政策，因为经济的增长靠的是企业家的判断力、冒险精神和创新精神，如果政策对企业家创新精神进行抑制，一定不是好政策。任何限制自由竞争、维护政府和国有部门垄断的政策，特别是像我们国家许多限制民营企业自由进入的政策，都不是好政策。我要特别强调一下，我讲的市场的逻辑，即每个人要幸福首先要使别人幸福，前提是自由竞争，如果没有竞争，就会像政府部门一样，你自己幸福并不需要别人幸福。自由竞争对市场的逻辑的运作是非常关键的。过去有句话讲“匠人要发，做起就塌”，这里的前提是没有竞争。如果有竞争，你做起就塌，你就没有生意了。任何做大做强国有企业的政策都不是好政策，因为大量的国有企业不是在创造价值而是在耗费价值，他们赚的很多利润是来自财政的补贴，或者是经济学上讲的消费者剩余的转移。

任何诱导企业家寻租的政策都不是好政策。产业政策就是诱导企业家寻租的政策。很多人，包括一些美国人、海外人士赞扬中国的产业政策，其实中国产业政策成功的并不多。产业政策的前提是政府官员比企业家更明白未来发展的方向是什么，包括对消费者偏好的变化、技术的走向，等等，政府更有判断力。但这个假设完全不成立。政府官员既不比企业家更有远见，也不比企业家更大公无私。事实上，产业政策经常变成了寻租政策，也就是说，政府官员利用产业政策分配资金，企业家想着怎么跟政府搞好关系，怎么编制可行的方案，然后获得政府的补贴。包括新能源政策，有些企业申请到几千万元甚至上亿元的政府补贴，但拿到钱后，他们并没有真正从事新能源产业。

任何增加政府控制能力，包括财政的能力、资源的能力、土地的能力等的政策，其实都不是好的政策。政府用行政的手段控制价格，包括房价，也不是好政策，因为它不能真正解决问题，反而扰乱了市场。

任何变化无常的政策都不是好政策。企业家的决策基于对未来的预测，政策的多变性必然导致企业家预期的紊乱、投资行为的短期化和资源的掠夺性开发、创新精神的萎缩，导致企业不重视声誉，造成假冒伪劣泛滥和坑蒙拐骗盛行。

为什么不好的政策会泛滥

我们现在要问一个问题，为什么这么多坏的政策会泛滥?我想大致有两个原因，一个是无知，一个是利益。基于无知或者错误知识的政策比比皆是，比如计划经济最初就是由无知或坏知识导致的坏政策。追求计划经济的目标很高尚，但是因为我们无知，不知道一个经济究竟怎么运作，我们以为政府官员可以掌握所有必要的信息制定出一个有效的资源配置计划，以为每个人都有积极性执行政府制定的计划。这也可以解释为什么很多政治家、政府官员通常不太喜欢经济学——我指的是真正的经济学，因为没有人愿意承认自己很傻!当然，无知不仅发生在普通人和政府官员身上，也发生在知识分子身上，包括经济学家。从20世纪30年代开始的几十年间，不少“经济学家”是计划经济的忠实信徒，甚至一些新古典经济学家也不例外。

坏政策泛滥的第二个原因是既得利益。基于利益的坏政策，也就是从自己的既得利益出发制定的政策，也比比皆是。贸易保护政策就是一个典型的例子，一些受到竞争威胁的企业和工人为了保护自身的利益，总是用各种手段说服政府限制贸易自由。当然，追求利益本身不是问题，问题是按照市场的规则你追求个人利益必须要为别人创造价值。我讲的基于利益的坏政策是指这些政策导致的后果不是通过为别人创造价值获得收益，而是用牺牲别人利益的办法获得自己的收入，所以是坏政策。贸易主义保护政策就是让众多的消费者补贴少数的生产者(以及这些企业的工人)。

更麻烦的是，现实中，基于无知的坏政策和基于利益的坏政策是互补的，相互支持。很多情况下，既得利益总是披着冠冕堂皇的理论外衣，如贸易保护主义总是披着保护民族工业的外衣。一方面，因为私利难以启齿，既得利益者最有积极性寻找保护其既得利益的理论依据;另一方面，生产错误知识的学者也总是乐于服务这个市场。以计划生育政策为例，我们现在要调整计划生育政策为什么难?一是“无知”使我们只看人口数量，不看人口结构，只知道人多是负担，不知道人多是市场;二是计划生育队伍本身已成为一个既得利益集团。但我们看到的反对调整计划生育政策的理由只是“国家利益理论”。新劳动合同法的出台也有类似的问题。

凯恩斯主义政策也是无知和利益的集合体。不可否认，一些人是真诚地相信凯恩斯主义的。凯恩斯主义本来是研究短期经济波动的理论(尽管不正确)，现在竟变成了经济发展和转型的理论，中国现在“十二五规划”制定的理论依据很多就是凯恩斯主义的公式。按照这个公式，经济增长来自消费、投资、净出口“三驾马车”。政府花的钱越多，GDP增加得越快。本来我们创造GDP是为了消费，但现在我们是为了GDP而创造消费;投资本来是为了提高效率，增加未来的供给，但现在投资是为了增加总需求，有没有效率没关系;贸易本来是为了提高全世界的幸福水平，在全球范围的分工下所有国家都得到好处，现在贸易变成了只有出口大于进口才提高GDP，所以贸易保护主义政策就在这里找到了理论依据。真是荒唐至极!

凯恩斯主义政策的利益驱动在哪里?首先，为什么政治家喜欢凯恩斯主义?这里有两个原因:第一，凯恩斯主义政策使政府可以大把地花钱，花钱总是令政府官员惬意的事情;第二，政治家通常只关注短期目标，因为我们知道，不像过去皇帝要考虑子子孙孙的江山社稷，在现在的民主体制下，当政者只考虑本届政府任期内的事情，凯恩斯主义为政府追求短期利益提供了借口。其次，企业家为什么喜欢凯恩斯主义?因为很多企业家自己犯了错以后不愿意忍受痛苦，希望政府降低利率、多发票子把自己从破产的边缘解救出来。企业家总是喜欢宽松的货币政策，不喜欢紧缩的货币政策。再次，经济学家为什么喜欢凯恩斯主义?因为凯恩斯主义为劣质经济学创造了很多就业机会，使政府成为消费劣质经济学的巨大市场。另外，普通大众为什么喜欢凯恩斯主义?因为普通大众喜欢吃免费午餐，以为政府用信贷支付工资和福利是没有成本的。凯恩斯主义告诉人们市场失败了，需要政府纠正市场的失败，很合大众口味!

改革呼唤领导力

由此我们看一下中国的未来，中国的未来在很大程度上取决于我们的理念，我们相信什么，不相信什么，因为，我们有什么样的政策很大程度上取决于我们的理念。如果我们相信市场经济，我们的未来就会很好，否则像前两年或者目前的情况，我们对市场越来越怀疑，对企业家精神越来越不信任，对行政干预越来越迷恋，我们的前途就不会好。或者简单地说，我们能不能用理念战胜利益?我们知道改革前10年，也就是20世纪80年代，是理念战胜利益，就是我们相信了的东西，尽管有阻力也要推行，所以我们的改革取得了进步。但是看看现在的情况，基本上是利益战胜理念，没有多少人在谈理念，几乎所有的政策都是为了保护和增加各部门的自我利益。如果这种情况不能得到扭转，那么我们对未来就不能太乐观。为什么?既得利益是非常非常强大的，很多既得利益都披着国家利益、民族利益的外衣。既得利益者可以利用民族主义的情绪实现自己的目标，因为在中国，民族主义有很深的基础，一打着民族主义的旗号，理念就不需要了，其实背后掩盖起来的是利益。这样我们很多老百姓就变成了既得利益者的人质。而真理由此就变得非常脆弱，因为真理往往掌握在没有政治权力的少数人手里。

改革呼唤领导力!我们需要伟大的领导者，因为伟大的领导者与常人不同，他看得更远，更喜欢真理，更有理念，更愿意为理念而牺牲眼前的利益。20世纪80年代我们有很多有理念的干部，比赛谁在干事儿。但是现在比赛谁在不干事儿，因为越不干事儿越安全。普通大众只有在别无选择的情况下才愿意接受真理，只有在危机的时候才愿意追随像邓小平这样伟大的领导者。从这个意义上来说，或许我们未来的改革只有在真正的危机出现之后才会发生，当然这是我们不大愿意看到的。但是历史经验证明，也许我们只能如此。我们只有等待。

【注释】

[1]本文根据作者于2011年2月15日在“2011年亚布力中国企业家论坛第十一届年会”开幕式上的主题演讲整理而成。