“两民企业”扶持政策执行中存在的主要问题

国家“两民企业”扶持政策在湘西州得到了较好的落实，取得了明显成效，但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，企业内外部环境的不断变化，这些政策在执行中也遇到了需要引起重视并加以解决的问题。主要集中在以下几个方面。

一、政策方面

(一)“两民企业”扶持政策落实不够到位

一是范围不够到位。湘西州相比省内其他民族地区政策落实比较好，在用好用足上下了功夫，成效明显，但政策落实还有较大空间。如龙山县2012年全年享受贴息企业10家，占申报民族贸易企业总数(25家)的40%，贴息金额仅192万元; 保靖县享受贴息企业13家，占申报民族贸易企业总数(20家)的65%，贴息金额仅330万元; 永顺县享受贴息企业14家，占申报民族贸易企业总数(31家)的45．16%，贴息金额仅340万元，这些县大有潜力可挖。二是资金不够到位。财建〔2006〕699号文件规定，“十一五”期间国家继续对民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款给予财政全额贴息，利息补贴由中央财政和地方财政各负担一半; 民委发〔2011〕24号文件规定，“十二五”期间中央财政继续对民族贸易网点建设和民品企业技术改造予以支持，利息补贴仍由中央财政和省级财政各负担一半。多年来，虽有文件规定和多次协调，但由于地方财政困难，利息补贴省级财政配套始终难以到位，企业只能享受中央财政负担一半的贴息资金。

(二)“两民企业”扶持政策对特色产业扶持力度较弱

湘西州民族特色产业特点明显，市场前景广阔。一是少数民族药产业。湘西州是土家族、苗族等少数民族的主要聚居地之一，民族医药积淀深厚，一些民族医药企业粗具规模，具备一定的开发基础。二是民族旅游用品产业。湘西州具有丰富的旅游资源，是民族旅游主要集聚区之一，民族旅游用品开发市场容量很大，涌现了一批经营诸如服装、银饰银器、工艺美术品等有前景的企业。通过引导扶持，上述两个产业完全可以做大做强，成为民族地区的支柱产业和战略产业。但由于扶持政策支持力度弱，手段有限，没有得到有效扶持。

(三)“两民企业”扶持政策对贷款形式的要求与市场需求脱节

《财政部、国家民委、中国人民银行关于印发〈民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法〉的通知》文件(财金〔2012〕139号，以下简称139号文件)要求企业的贷款形态为一年期流动资金贷款，并且执行基准利率。其中就存在两个问题:一是除中国农业发展银行之外，其余几家银行都是商业银行，企业要贷到执行基准利率的贷款，困难太大。二是“两民企业”是小微企业，一年期贷款意味着企业每年要进行一次抵押、评估等贷款手续，增加了企业财务成本。许多企业为了减少财务成本，贷款都是中长期贷款，享受不了贴息。

(四)“两民企业”扶持政策对主体资格的认定滞后

139号文件第四条第一款规定“两民企业”所处地域为民族贸易县，行业限于民贸企业、供销社、医药公司和新华书店。目前供销社已名存实亡，而新华书店、盐业公司的贷款权限在州一级，县一级因没有独立财务权限而无法贷款，同时吉首市作为湘西州的首府城市，是湘西州乃至湘、鄂、渝、黔四省(市)边区的货物集散地，其民族贸易功能极为明显，却不是国家认可的民族贸易县，吉首市的企业不能入围，不能享受此项政策，不能体现政策的公平正义。2011年10月，国务院实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点以后，由于历史原因，吉首市对民族扶持政策的要求更加迫切。

(五)“两民企业”扶持政策对工作落实主管单位规定模糊

139号文件在优惠政策落实中提出，各省(区)财政部门与当地民委和中国人民银行分支机构做好衔接。由于政策并没有具体提出落实优惠政策的主管单位，各政府单位组织只负责自己的那一块工作，企业、银行、优惠政策三方失之交臂。而本应该成为牵头部门的民委在工作中地位尴尬，无法有效落实优惠政策，有效沟通其他政府单位，缺乏正常的沟通机制和交流平台，有关职能部门相互协调、配合不够，造成银行等有关部门不了解企业、企业不完全了解相关政策等现象，致使部分“两民企业”管理人员不了解国家的优惠政策和操作程序，甚至根本就不知道有这一政策，失去了国家优惠政策扶持的机遇。调研报告数据显示，11．50%的“两民企业”表示不了解各种融资途径和方法或者不了解相关政策规定以至于企业尚未融资，没有享受到优惠利率政策。

(六)贷款利率市场化与贷款期限短期性对“两民企业”扶持政策提出了挑战

民族优惠利率贷款作为国家扶持少数民族经济发展的优惠政策，在实施上具有很强的政策性和时效性。而目前具备承贷行资格的各商业性银行作为该项政策的实施载体，在市场经济条件下更注重减少经营成本和追求利润的最大化。因此，国家政策规定的“优惠贷款利率一律不准上浮”与目前各商业性银行对企业贷款不设定上限的市场化经营明显相悖，而直接影响到承贷行发放民族贷款的积极性。央行宣布自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制。央行将取消金融机构贷款利率0．7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平等。贷款利率放开对“两民企业”贷款优惠利率政策执行基准利率提出了挑战，这项政策是否能继续落实前景不容乐观。

同时，优惠利率贷款期限与企业市场经营生产周期不匹配。根据相关政策，目前只有一年期的生产经营贷款才能享受利差补贴，而对于2～3年的生产经营贷款和用于扩大再生产的技术改造贷款等却不能享受此项优惠政策。许多企业为了减少财务成本，贷款都是中长期贷款，故一年期流动资金贷款利率的税收优惠利率就享受不了。而根据调查显示，“两民企业”的短期资金和中长期资金需求比例分别是60．27%和39．73%，由此我们看出，中长期资金需求也是企业资金需求很重要的一部分。根据对企业融资目的调查，补充短期流动资金只占32．27%，企业申请贷款更多的是为了扩大生产经营规模(19．92%)、拓展新市场(11．95%)、购买固定资产(9．96%)以及对新技术、新产品开发和新项目的开展(8．37%，8．76%，8．76%)。而贷款期限的限制，就使得企业在经营过程中，选择保守经营，原地踏步。

二、银行方面

(一)国有商业银行县域机构撤并和信贷政策的调整

随着国有商业银行改革的深入，以及贷款营销政策、信贷管理体制和信贷考核办法的调整变化，国有商业银行从成本核算的角度出发，对偏远及经济落后地区的分支机构，加大了撤并力度，并进一步上收信贷权限，对县域企业基本停止了新增贷款的发放。同时国家政策规定，只有在四大国有商业银行办理的贷款或从工行、农行因网点撤并而划转到农村信用社的贷款，才能享受优惠贷款利差补贴，从而影响了“两民企业”的融资贷款，企业的发展受到制约。

(二)银行贷款门槛过高，手续较为烦琐，补贴流程不规范

目前银行贷款准入门槛高，基层大多数企业都达不到银行要求的贷款条件，造成一部分比较有发展前景的企业得不到银行贷款支持，企业被拒之门外。企业融资未被批准最根本的原因是企业规模以及抵押物不能达到银行规定的标准。以湖南省超人柑橘产业有限公司为例，企业以柑橘为主料的橙皮甙生产线为主，产业发展绿色环保，前景广阔，但在进行银行贷款时因企业规模过小，抵押物不足被拒绝，致使生产线投产受阻，错过了良好的机会。在企业贷款过程中遇到的困难，1/5的企业认为是手续烦琐，目前尚未融资最重要的原因也是企业审批时间长和手续复杂(34．51%)，企业选择贷款银行也非常看重贷款手续与放贷款速度(26．56%)，只比看重贷款利率的28．13%低1个多百分点。目前，利息补贴的程序从执行情况来看，承贷行在政策的执行中实行“先收后返”的程序。即承贷行在与企业签订贷款合同时，按正常流动资金贷款基准利率收取利息，按季向人民银行申请贴息，得到人民银行贴息后，再部分返还企业，与规定贴息顺序正好相反，这就与企业获取资金用于生产、应对市场变化的急迫性相悖，影响到了资金的流动。“两民企业”是小微企业，一年期贷款意味着企业每年要进行一次抵押、评估等贷款手续，增加了企业财务成本，也打击了贷款积极性。

(三)银行承贷主体范围窄，承贷金融机构范围限制有待突破

调查结果显示，六成以上(62．5%)的“两民企业”贷款来源主要是国有四大行，企业贷款选择面窄。根据人民银行现行政策规定，承贷银行范围经过三次扩充调整，目前也仅局限在农业发展银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、招商银行、城市商业银行以及农村信用社，只有这些银行发放的民贸民品优惠贷款才给予利息补贴，其他金融机构比如邮政储蓄以及其他股份制商业银行都不能享受此项政策。实际上，在少数民族地区，很多“两民企业”在国家开发银行、其他股份制银行、村镇银行等金融机构所贷的流动资金贷款用途也符合政策要求，但由于这些承贷银行不属于上述银行范围内，均不能享受优惠利率补贴。这在一定程度上限制了政策的惠及面，现实中还存在向这些银行申请贷款不能获批，而能够获批银行却享受不到优惠政策的矛盾。

三、企业方面

(一)“两民企业”改制后因所有权发生变化，未享受优惠信贷政策

随着我国经济体制改革的深入，企业性质发生了重大改变，国有及国有控股企业转为股份制或其他所有制形式的企业已经占到了96%，这样使得大多数企业已不符合国家有关对民族贸易和民族用品企业优惠利率贷款的界定范围; 加之现存的民贸民品经营户虽然所经营的项目大部分仍然为少数民族特需用品及生产生活必需品，但这些企业，特别是县级民族用品定点生产企业，由于规模小、生产经营效益不佳，贷款担保、抵押手续无法落实，难以得到贷款支持，因此也无法享受国家对民贸民品生产企业优惠利率贷款及贷款贴息的政策。

(二)“两民企业”经营效益差以及资金需求特点使其贷款困难一方面，部分企业由于经营管理不善，效益不佳，资金周转困难，原有贷款已成为不良贷款，不再符合商业银行的贷款条件。另一方面，“两民企业”以中小型民营企业为主，近三年融资来源调查显示，企业运营资金主要来自于金融贷款，占融资来源的84．80%，融资方式单一，对市场风险和金融风险的抵御能力较差。一些企业由于基础差、底子薄、规模小，在融资需求上具有“短、频、急”的特点，现有金融支持体系难以匹配。

(三)“两民企业”贴息贷款额度认定难

“两民企业”既生产民族特需商品，也生产一般性商品。对民族特需商品的销售不受地区和民族限制，产品的最终流向不能准确界定。人民银行及承办贷款的金融机构难以准确界定“两民企业”贷款在信贷总量中的真实比重。因此，准确认定“两民企业”贷款占流动资金贷款比重存在困难。

(四)企业信用水平低、抵押担保缺乏

对湘西州“两民企业”融资问题调查显示，绝大部分“两民企业”在银行的信用等级在A级以下，再贷款过程中遇到的主要问题就是抵押不足(25．16%)，没有担保人(7．74%)。企业选择贷款银行更是希望担保方式灵活，没有抵押也能贷款(14．06%)。要想获得银行的优惠利率贷款，企业信用状况必须良好，无贷款违约记录，同时有符合银行贷款条件的抵押品或担保物。而在实际工作中，对于“两民企业”来说，想要取得银行贷款就必须提供类似房地产等有效抵押担保，但是对于发展落后、资金缺乏的民族地区企业来说，缺乏相应的抵押担保机制成为“两民企业”贷款难的重要原因之一。

四、外部环境方面

(一)湘西州金融创新和金融环境建设落后

金融产品和服务方式创新力度不够。表现在: 一是创新项目实施的进度不一，创新项目成果转化不多，创新成效不明显; 对一些已有成效的创新项目，推介力度不大，贷款难问题尚未从根本上得到解决。二是配套政策跟进难。金融创新是一项系统工程，往往涉及各级政府、财政、税收等许多职能部门。目前银政、银企存在诸多“条块”矛盾，如林权、土地流转及农村保险等改革没有及时到位，造成抵质押物权能不明晰，制约了金融产品创新和推广; 又如，地方财力有限，地方财政难以安排配套资金开展有关的金融创新，且各部门更多地注重自身利益的得失，使金融创新的配套政策及时跟进难，直接影响了农村金融产品和服务方式创新延伸深度和提质。三是国有商业银行的信贷政策、信贷产品的使用上均由总行统一制定，地市级尤其是县一级支行根本没有自主创新权，仅有执行权，再加上信贷考核责任追究制，部分行领导及信贷工作人员心理负担大，对金融产品和服务方式创新工作主动性欠缺。

金融服务体系不健全。近年来，随着农业银行在农村基层网点的收缩，农村金融服务能力不足的矛盾依然比较突出。目前，湘西自治州只有1家小额贷款公司，只有3家融资性担保机构，数量少、规模小、实力弱。据反映，目前，该州有40多人提出了创办小额贷款公司的意向，他们请求增加该州小额贷款公司试点名额。湖南省委、省政府《关于深入实施西部大开发战略推进湘西自治州加快发展的若干意见》(湘发〔2012〕4号)明确“省财政再安排1亿元支持湘西自治州兴业担保公司增资扩股，扩大业务”，但该笔资金一直没有落实到位。

(二)政府在银行与企业之间的衔接作用缺失

据企业对目前融资环境满意度调查显示，超过一半的(50．57%)“两民企业”认为目前的融资环境一般，只有3．45%和39．08%的企业对目前融资状况感到很满意和满意。目前，湘西州“两民企业”对银行进行贷款，因为未达到放贷标准、抵押物不达标和生产规模不够等原因被银行拒之门外，而政府只是从指定优惠政策方向努力，而且，优惠政策未能被金融机构按标准实施，不能从实际上解决企业与银行之间借贷的问题。大多数“两民企业”希望政府能够帮助企业衔接银行，形成银政企新三方合作模式，引导扶持，改善融资配套环境，搭建政企互动平台，加强信息沟通交流，健全企业信用担保机制，形成银政企新三方合作模式，从而实现政府督促银行放贷，银行扶植企业借贷的局面。

(三)政绩考核与地方财政困难影响政策执行效果

民贸县确定的标准，即此县为民族自治地方县，同时也是国家级贫困县，因此，民贸县中多数处于我国的贫穷落后地区，地方财政困难。民贸企业增值税优惠政策由“十五”期间的“先征后返50%”改为“十一五”期间的全额免征，这一转变使得地方享有的税收分配额有一定程度的减少。如，湘西自治州民贸企业免征增值税后，自治州地方财政收入将直接减少7500万元。地方财政收入的减少使得地方政府相关领导在执行此政策的积极性上大打折扣，从而增加了地方民委部门在宣传、执行优惠政策方面的难度。实地调研中，被调研地区的民族工作部门人员均向我们说明过这个原因，将优惠政策不能很好执行的原因归于地方财政困难。另外，全额免征民贸企业增值税的政策加重了地方政府财政、税务等部门完成上级所核定任务的负担，影响了县级领导班子对上汇报、对下报告工作的业绩。尽管这些地方的相关领导对这项优惠政策在认识上是拥护的，但实际困难还是使得好的政策没有得到好的执行，党和国家对少数民族群众的关心照顾并没有真正落到实处。而这些问题属于体制和系统内部问题，民族工作部门根本无力也无权协调解决。