区域经济政策概述

一、区域经济政策的基本含义

区域经济政策有多种称谓，如地区发展政策或区域发展政策等，很多人把它简称为“区域政策”。实际上，区域政策的含义相当宽泛，是指造成不同区域效应的一些政策，或指所有关于区域发展的政策综合，它除了包括区域经济政策以外，还包括区域社会政策、区域文化政策、区域环境政策、区域政治政策、区域民族政策等。但是，由于经济发展与其他方面如政治、社会、环境等问题息息相关，一个完善的区域经济政策除了要考虑经济发展方面的问题外，往往要涉及政治、社会、文化、环境及民族等方方面面的内容。那么，何谓区域经济政策?学术界目前尚不统一，不同的专家、学者往往根据自己的习惯和研究侧重点来界定区域经济政策的内涵。

C．罗杰(C．Roger)从区域经济政策的目的出发，将其定义为“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预，通过试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关的目标:经济增长和良好的社会分配”。

朱传耿等认为，区域经济政策包括国家区域经济政策和区域经济发展政策两个层面，前者立足于区域差异，旨在控制差距，协调区际关系，实现生产力布局均衡。而后者立足于资源禀赋，旨在发挥地区优势，调整产业结构以及促进资源合理开发利用和环境保护。总的来说，区域经济政策是指政府为实现区域经济发展目标，优化资源的空间配置，调整区域经济结构和区域经济布局，更好地参与区际经济的分工与合作，实现区域经济健康、持续、稳定增长而制定的由政策目标、政策手段和政策效应评价等组成的一套政策体系。它是实现区域资源和生产要素的合理配置，解决区域经济运行过程中可能或者已经出现的问题的有效措施。

王一鸣等认为，区域经济政策是政府根据区域差异而制定的促进资源在空间的优化配置、控制区域差距的过分扩大，以协调区域关系的一系列政策的总和。区域经济的突出特点是以区域作为作用对象，其出发点是区域差异;它的必要性是纠正市场机制在资源空间配置方面的不足;它的目标是实现资源在空间的优化配置和控制区域差距的过分扩大。

张可云认为，区域经济政策是政府(主要是指中央政府)干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。

孟庆红认为，区域经济政策就是通过各种调控手段使国家内的各经济区域的经济有效、快速、健康发展，以达到国民经济健康发展的总目标。具体来说，就是运用诸如财政政策、货币政策、区域产业政策、区域贸易政策，以及法律和行政等手段，促进区域经济协调发展，其目标是区域发展上的公平，实现共同富裕。

李京文认为，区域经济政策是指政府制定和实施的旨在协调、促进区域经济发展的各项法令、条例和措施。它是政府干预区域经济、规范区域经济主体的经济行为，诱导和保证区域经济按既定目标发展的重要手段。

Marion Temple认为，从各国实践看，迄今区域经济政策的着力点主要是解决国内欠发达地区的发展问题，其实质是运用政府干预，对欠发达地区实施发展援助，实现经济活动更有效和更公平的区际分布。

从以上内容可以看出，区域经济政策作为一种特殊的经济政策，从主体看，区域经济政策存在中央政府和地方政府两个主体;从原因看，区域经济政策是为了纠正市场机制在资源空间配置方面的不足，解决区域发展差异问题;从手段看，区域经济政策就是针对某一特定区域运用一系列的政策措施实现区域经济的协调发展，其实质就是政府干预;从目标看，就是在兼顾效率与公平的前提下优化资源在空间的配置，实现共同富裕。通过上面的分析，可以将区域经济政策定义为中央政府或者是地方政府在特定时期针对特定区域经济发展所制定的经济政策的总和，以优化资源在空间的配置，协调、促进区域经济发展，实现共同富裕。

在研究区域经济政策时，人们通常把区域的范围界定为三个层次。与此相适应，区域经济政策可以区分为三级:超国家层次的区域经济政策、国家层次的区域经济政策和亚国家层次的区域经济政策。就超国家层次的区域经济政策而言，主要是指区域性国际组织制定的涉及该组织内部成员国经济发展的相关政策，其中比较成熟的有欧盟区域经济政策，包括欧盟财政政策、金融政策、产业政策、贸易政策等。目前，随着经济的全球化和一体化，超国家层次的区域经济政策正处于不断上升阶段。亚国家层次的区域经济政策是指一国内部地方政府在不违反国家宏观经济政策的原则下自行制定的关于本区域的经济政策。国家层次的区域经济政策主要是指一国中央政府从国家整体利益出发为了解决各区域体系之间经济发展的关系而制定的经济政策，它开始于20世纪20年代，并在六七十年代初趋于成熟。由于超国家层次的区域经济政策可以看做被“扩大了的”国家层次的区域经济政策，而亚国家层次的区域经济政策可以看做被“缩小了的”国家层次的区域经济政策，因此，研究国家层次的区域经济政策带有普遍意义。这里，如果不加特别说明，“区域经济政策”一般是指国家层次的区域经济政策。

二、区域经济政策的特点

(一)差异性

这是区域经济政策本质的体现。区域经济政策是为解决区域经济发展中的各种问题而制定和实施的，由于各个区域之间经济发展所面临的问题不尽相同，差异明显，区域经济政策只有针对不同区域的具体情况，采取不同的政策，才能有效地解决它们各自的问题。如果所有区域被一视同仁，受到政府同等的支持或获得相等的权利时，区域经济政策是不存在的。

(二)系统性

区域经济政策是一个由政策内容、政策目标、政策手段和政策效应评价等一系列相互关联的子系统构成的复合体系，而且虽然这一体系的内容和手段十分庞杂，但是由于区域发展的目标是一致的，各子系统的作用方向是相同的，它们相互衔接、相互配套，以体系的力量发挥作用，从而使区域经济政策呈现出明显的系统性。

(三)稳定性

区域经济发展中包含了各种各样的目标冲突和利益矛盾，要促使区域经济协调发展，实现共同富裕，就需要一个相对稳定的政策体系，在相对平衡的准则约束下，协调解决这些目标冲突和利益矛盾。如果区域经济政策不稳定，就会导致区域经济行为的多边与失衡，从而干扰区域经济政策目标的实现。

(四)阶段性

区域经济政策是针对区域问题而设计的。在区域经济发展的不同阶段，区域经济问题(包括单个区域的经济发展和区际经济关系变化)具有一定的特性，区域经济政策应该针对这一特性来制定实施，并根据情况的变化适时调整和完善，一劳永逸的区域经济政策是不存在的。这就说明区域经济政策具有明显的阶段性。

(五)干预性

作为一种特殊的经济政策，区域经济政策就像一只“看得见的手”，体现了政府对区域经济发展的各个方面的差异性决策、干预和管理。针对区域经济发展的各个方面或重大问题，政府运用相应的区域经济政策，主要采取诱导、鼓励、限制等方式来约束各种经济组织或个体的经济行为，协调各区域的经济发展，平衡各区域之间的经济利益，从而保障国民经济系统的良性运转。西方各国的实践证明，在市场经济中，区际差异不但不会因市场机制的作用而得到某种程度的缓和，反而会愈演愈烈，必须依靠政府干预才能解决，区域经济政策正是这种政府干预的产物。

(六)高度集中性

所谓区域经济政策的高度集中性是指区域经济政策的制定、实施、监督与评价是由中央政府来进行的，是一种“来自上面”的政策。从区域经济政策层次的论述中可以看出，区域经济政策虽然形式上可以分为三个层次，但实质上都可以统一到国家层次上来，因为超国家层次的区域经济政策和亚国家层次的区域经济政策都必须根据一国的整体利益而定，中央政府是区域经济政策最主要的主体。当然，这种高度集中性并不是说区域经济政策只是中央政府的特权，它并不排斥地方政府的作用，地方政府同样也有一定的自主性，只不过地方政府在制定区域经济政策时必须在国家区域经济政策允许的范围内进行。