区域经济政策的目标

所谓区域经济政策目标，是指运用区域经济政策工具解决区域问题时所要实现的目的的明确表述。作为区域经济政策的政策取向，区域经济政策的目标既是政策工具和手段选择的基础，又是对区域经济政策效果评价的依据和参照标准。可以说，区域经济政策目标是制定区域经济政策的起点和终点，其导向选择的合理与否是区域经济政策制定和实施成败的关键。

一、区域经济政策目标的界定

关于一个国家或地区经济政策的目标，一般认为包括充分就业、价格稳定、经济增长、国际收支平衡等四大目标。但具体到区域经济政策，由于不同区域间经济社会发展水平及文化背景存在巨大差异，各国中央政府、区域经济集团组织或学者在研究制定区域经济政策时，所要达到的目标往往各不相同，甚至是同一个国家的中央政府或区域经济集团组织所属的不同机构，在制定各项具体的区域经济政策时，所要达到的调控目标也不可能完全相同。美国著名区域经济学家E．M．胡佛认为:“区域经济政策的最终目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。因此，一个区域的经济政策，显然应该有助于提高人均实际收入，实现充分就业，扩大个人职业和生活方式的选择范围，保障收入和避免造成收入悬殊。”欧盟的前身欧共体于1958年签订的《欧洲经济共同体条约》则强调欧共体的区域经济政策的任务就是“希望通过缩小存在于各区域间的差距和降低较贫困区域的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展”。最早制定区域经济政策的英国，其区域经济政策的目标被总结为五个方面:①区域应最终实现自立增长;②区域收入水平应该是“可接受的”;③区域就业水平应该是“可接受的”;④区域不能因人口迁移而流失大量人口;⑤不同区域的失业率不应差别太大。

由上述可以看出，从总体上讲，区域经济政策的总体目标是追求经济效率和社会公平的最大化，促进区域经济的协调发展，实现经济的高速增长和资源在空间上的有效配置。涉及具体内容，区域经济政策目标不仅包括区域经济发展目标，而且包含了社会、政治及环境等方面的目标要求，是一个多层次、多项目的复杂系统。

(一)区域经济政策的总目标

区域经济政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化，即实现效率与公平的统一。作为人类实践活动的两种重要价值观，经济效率与社会公平之间的关系问题历来是各国政府和学术界普遍关注的重大课题，正如美国著名学者阿瑟·奥肯所说:“平等与效率的抉择……是最大的社会经济抉择，而且它在社会政策的各个方面困扰着我们。我们无法在保留市场经济这块蛋糕的同时又平等地分享它。”也就是说，两者是既矛盾又统一的辩证关系，如何正确处理两者之间的关系，如何在实际执行过程中兼顾效率与公平，是制定区域经济政策遇到的首要问题。

从世界各国的实践可以看出，经济发展的不同阶段，效率与公平的组合是不同的。在经济不发达阶段，经济效率和社会公平一般处于矛盾时期。这一“矛盾”表现在:要实现国民经济的高速增长，就不利于区域之间的平衡发展;而要实现区域之间的平衡发展，就可能影响国民经济的增长速度和效率。因此，这一时期，效率与公平之间存在着一种替换关系，要么效率优先、兼顾公平，要么公平优先、兼顾效率。那种为了效率牺牲公平、或者为了公平牺牲效率的极端做法在实践中是不存在的。在经济中等发达阶段，经济效率和社会公平目标将由矛盾走向统一。在这一时期的前半部分，经济效率和社会公平目标之间仍然是矛盾的，但矛盾的程度有所缓和;到了后半部分，两者之间相统一的迹象开始出现。这时，尽管效率和公平之间还有矛盾，但矛盾的方面已经不起主导作用。上述两个阶段区域经济政策的核心问题是如何解决区际差异问题。在经济高度发达阶段，经济效率和社会公平目标达到统一。这一“统一”表现在如下方面。

1．公平促进效率

区域经济的发展和整体效率的提高，靠的是区域全体成员积极性的充分发挥，而积极性的发挥又取决于每个成员对公平的感受，让绝大部分成员感到社会公平，使得他们愿为区域的发展创造财富、贡献力量，从而可以加速国民经济的高度增长。

2．效率创造公平

首先，效率决定公平的存在及其发展，只有当效率提高，剩余产品出现后公平才会发生。而且随着效率的不断提高，公平也会不断发展。其次，效率是实现公平的“物质基础”，没有一定的效率，国家就不可能积累足够的资金用来支持落后地区的开发。

区域间的不平衡只有在经济向前发展的过程中才能得到纠正。这一时期，公平和效率之间是正相关关系，区域经济政策的重心则是追求社会公平目标，因此，区域经济政策目标的选择应根据区域发展现状及目标需求来共同确定。

(二) 区域经济政策的子目标

由于各国国情和面临的区域问题性质不同，其区域经济政策的子目标也不会完全相同，但一般都包括经济目标、社会目标、环境目标和政治目标等四大目标，而这四大目标又可进一步分成若干子目标(见表9-1)。而且，区域经济政策的子目标是动态的，随时间的推移会不断发生变化。在经济发展的初级阶段，经济目标占据主导地位;随着经济的发展，社会目标将上升为主导地位;在经济发达阶段，环境目标和政治目标将占主导地位。

表9-1 区域经济政策子目标的宗旨和类型

资料来源:丁四保等:《区域经济学》，第317页，北京:高等教育出版社，2003。

二、区域经济政策目标的选择

从以上分析可知，区域经济政策具有多种目标性。由于这些目标不完全统一，所以，区域经济政策常常遇到目标冲突的困扰。从本质上看，这些目标之间的冲突可以归结为效率与公平的矛盾。因此，在制定区域经济政策时，需要确定效率目标与公平目标的主从关系。一般而言，效率目标与公平目标何者居先，应根据以下4个方面的情况确定。

(一)根据当前的区域经济发展不均衡状况进行选择

在一个国家内部，区域经济非均衡发展引起的发展差距存在一个“适度间距”，其上限应以不影响或很少影响国民经济的整体发展为界，其下限应以问题区域的可承受程度以及不发生社会矛盾为准。如果超过适度间距的限度，地区间、城乡间经济发展的差距太大，已经成为经济进一步发展的障碍，甚至有触发经济、社会、政治危机的可能，则无论总的经济形势如何，在国家的发展战略中都要把社会公平原则放在重要地位，更加注重社会公平。否则一旦问题爆发，后果将难以收拾。反之，如果地区间的不平衡状况并不显著，社会比较安定，则有可能在区域发展中，把追求发展的高速度放在更加重要的位置上。

(二)根据特定的经济发展阶段进行选择

根据威廉姆森(J．G．Williamson)在20世纪50年代对24个国家实际资料的分析，发现在区域差异与经济发展水平之间存在一个倒“U”形的相关规律，即在国家经济发展的不发达阶段，区际差距会拉大，随之经济逐渐成长，区际差距趋于缩小，而到了经济发达阶段，区际差距又将进一步扩大。因此，在经济不发达阶段，应该选择经济效率优先目标，集中人力、物力、财力，发展条件较好的地区，以取得高效的投资回报，促进经济高速发展;反之，若国家经济发展处于发达阶段或成熟阶段，已经具备了解决区域经济差异所需的经济条件，那么就应该把公平目标作为区域经济政策的优先目标，实现全社会的共同富裕。

(三)根据国家在特定阶段内对经济发展的预测进行选择

经济发展具有周期性波动的特点，在波动周期内经济繁荣与经济衰退往往相继出现。如果估计在计划期间，经济处于繁荣时期，则应以经济效率为发展主要目标，以社会公平目标为辅，因为一旦错过这个时机，经济就会落后几年甚至更长时间，再想追上去就非常困难。反之，根据预测，如果计划期间的经济将主要处在危机、萧条阶段，则应以社会公平为主要发展目标，只有通过公平目标的实现，才能为下一轮的经济起飞创造条件。

(四)根据区域经济发展的实际情况进行选择

由于不同的区域所面临的经济发展问题是不相同的，其区域经济政策的目标也应与之相协调。一般而言，在欠发达区域，应该以追求效率目标为主;在发达区域，应更多地关注公平目标。