休闲农业的公共服务体系构建

休闲农业公共服务体系是指农村地区为满足休闲农业的发展所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务。

目前我国农村公共服务体系建设中出现的主要问题，是基层重视不够、服务效率不高、公平性不足、满足农民需求不力等。着力解决好这些突出矛盾，是当前我国统筹城乡社会事业发展，促进基本公共服务均等化的重点。

推动休闲农业发展的公共服务体系来自多个层面，既有来自政府方面和生产者方面的，也有来自旅游者方面的，共同组成这一公共服务体系。公共服务体系影响到休闲农业产业的发展的三个阶段，即类似于农产品种植的产前、产中、产后，各个时期都有不同的服务体系影响休闲农业的发展。主要可以体现如下：

（一）“产前”的服务体系构建

1．建立健全休闲农业的法律法规体系

法律法规体系对于一个产业来说是具有根本性的保障。如果没有法律法规的规范与保障发展的路子会走偏。目前全国范围来说，尚没有相应的法律法规，尤其是对休闲农业用地、项目审批等的法律规范，严重影响了观光休闲农业的项目投资与运营建设。应该在《农业法》《土地法》等相关法律的基础上，针对观光休闲农业行业的特殊性、建立相应的法律体系，对行业的发展起到基础性的规范作用，以标准而不是行政命令来规范和促进休闲农业园区、乡村旅游项目的投资、建设、经营，充分调动各类经营主体的积极性，使产业的发展获得持续的内在动力。

2．科学制定产业发展规划，引导产业健康发展

休闲农业的发展必须以规划为先导，否则就会放任自流，一盘散沙。以北京市为例，北京市农业区划办1998年编制了《北京观光农业发展总体规划》，由当年的市计委、农办、区划委联合发文实施。2004年市农委、市旅游局联合编制了《2005—2010年北京市乡村旅游发展规划》，各区县也制定了自己的休闲农业发展规划。在规划的制定过程中，坚持与区县的功能定位相结合，搞“一区一色，一村一品”。所谓“一区一色”，是指每个区县的休闲农业都有不同的特色，走差异化的路子，形成错位竞争。例如：大兴区为“绿海甜园休闲旅游区”，平谷区为“休闲绿谷”，怀柔区为“不夜怀柔”，密云县为“渔乐圈”。所谓“一村一品”，是指民俗旅游村不搞大而全，而是要突出本村的地域特色，比如：灯笼村、梨花村、风筝村等。有了产业发展规划的指导，北京休闲农业实现了快速成长。

3．建立政府资金扶持体系，培育市场主体

休闲农业的发展过程中，政府政策的扶持起着至关重要的作用。例如，北京市农委提出“提档升级、规范提高”的发展理念和“部门联动、政策集成”的建设模式，促进北京市休闲农业与乡村旅游规模不断扩大、品质不断提高。

从20世纪90年代末开始，北京市农委每年从支农资金中拨出专项资金，支持郊区休闲农业的发展。初期是以实物扶持为主，向达标的市级民俗旅游村赠送电脑，为市级民俗旅游接待户配备消毒碗柜、电冰柜等必要的设备。2006年以后以项目扶持为主。主要是采取以奖代补的形式，通过专家评审、领导复核，最终确定支持项目。从项目内容上看，以扶持农业主题公园、乡村旅游带、乡村旅游商品开发等为重点。北京市其他有关部门对休闲农业与乡村旅游的发展给予了很大支持，资金扶持乡村旅游项目的策划、宣传，以及观光农业园的基础设施建设，民俗旅游村的道路建设、改水改厕、绿化美化、停车场建设等方面都给予大力支持。通过这些扶持，积极引导广大的经营者和基层管理者注重服务品质、注重项目规划和资源整合。

应该建立起一套财政资金扶持体系，建立专门的休闲农业发展扶持专项资金账户，制定扶持标准，有计划、有针对性地扶持龙头企业，培育市场主体。

4．完善休闲农业项目的规划建设服务体系

休闲农业是农业和旅游产业、休闲产业相结合的新兴产业，休闲农业项目的规划、策划，既要遵循旅游开发的规律，也要尊重农业发展的一般规律。目前社会上的规划、建设企业，要么是纯粹的旅游规划设计，要么是纯粹的农业项目设计。主管机关应该积极扶持、培育一批休闲农业的规划设计机构，建立起一套服务认定资质，制订、出台相应的规划、建设标准，规范相关的市场行为，为休闲农业项目的健康发展，提供“摇篮中”的保证。

（二）“产中”的服务体系构建

1．加强休闲农业专业合作组织建设，构建休闲农业专业合作体系

推进休闲农业公共服务的机制创新，不可忽视农民参与机制的建设。农民群众的主体作用及其有效参与是促进农村社会发展，确保农村公共服务能够满足农民需求的重要保证，也是提高农民参与社会管理程度和自我服务水平的需要。要从农民自身需求出发，发展农村社会组织，建立公共服务的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求参与决定的公共服务决策机制。逐步推进参与式发展，加强村民自治组织建设，发展农村合作组织，以提高农民参与社会管理的程度，完善公共服务体系机制创新应考虑农民参与。为扭转农户分散经营“单打独斗”、市场信息不灵、市场竞争力弱等问题，近几年来，北京市很多地方组建了不同形式的乡村旅游合作组织，在促进产业发展、增加农民收入等方面起到了重要的作用。

首先，平息了农户之间的无序竞争，稳定了市场价格。通过建立农民专业合作经济组织，设置专门负责接待和安排客源分配的机构或者人员，有效地平息了民俗旅游经营户之间的无序竞争，制止了压价行为，稳定了民俗旅游接待户的收入。

其次，创新了原材料的购买方式，降低了经营成本。从事乡村旅游产业经营，总是需要外购一定数量的原材料。一家一户分散经营，由于购买量小只能按照零售价格买入原材料。而农户组织起来以后，增强了市场谈判的地位，由合作社采取团购的方式，批量采购就的批发价格，有效地降低了农户经营乡村旅游的成本。

第三，改善了乡村旅游服务质量，提高了农民收入。农民旅游合作经济组织，通过建立较为完善的各项规章制度，对民俗旅游户的经营行为进行规范，制定饮食卫生、住宿条件、环境卫生、文明用语等的标准，对社员开展法制教育和专业技能培训，有效地提高了民俗旅游户的接待服务质量。

第四，调动了各方投资积极性，促进了产业规模化集约经营与和谐发展。通过组建农民旅游合作经济组织，实行机制体制创新，搭建起了农民向乡村旅游产业进行投资的平台。农民通过现金入股、劳动贡献入股、山场资源入股、土地承包经营权入股、集体资产入股等方式，把分散的农村资源进行优化组织配置。一些地方采取资源加资本的模式，在确保农民主体地位的前提下，吸收社会资本投入旅游资源开发，有效地解决了农民资金不足的问题。

第五，拓宽了农民的就业渠道，促进了农民向非农产业转移。一些专业合作经济组织发展成为社区型专业合作经济组织，这些高级发展阶段的农民旅游合作经济组织，不仅仅局限于旅游服务过程中某些环节的合作，而是因地制宜地发展成为旅游产业全过程、全范围的合作。在合作社内部有专业的分工。通过专业协作分工，拓宽了农村劳动力就业渠道，促进了农民向非农产业专业转移。农民旅游专业合作经济组织已经成为郊区，特别是生态涵养区社会主义新农村建设的重要力量。

2．建立和完善休闲农业职业教育体系

农业从一产转向三产，农民从伺候庄稼转向服务游客，角色转换非常大，培训工作不可或缺。休闲农业产业是个新兴产业，政府相关部门必须建立完善休闲农业职业教育体系，制定相应的职业新标准，帮助农民更快地掌握产业发展需要的各项技能。

以北京市为例，市农委、观光休闲农业协会每年组织两次全市范围内的乡村旅游培训班，免费培训乡村旅游经营者、管理者300余名，培训班聘请专业的教授讲授经营管理技能、产业发展相关政策以及乡村旅游产品开发等知识，并组织考察优秀农业园区或乡村旅游带等活动，为乡村旅游经营者增长见识，增加经营管理知识，更好的发展乡村旅游产品。各郊区县旅游、农业管理部门也各自组织内容多样的培训班，帮助农民转型。

3．建立和完善相应的农业技术服务体系

休闲农业离不开农业技术的支持。由于休闲农业产业的休闲、观赏、教育属性，对于新、奇、特的农产品品种有更多、更大的要求。例如南国北种、观赏性大田作物的栽培、矮化果树的栽培（便于游客采摘）、立体种植技术、无土栽培技术等，应该率先在休闲农业企业中得到推广和应用。因此，现有的农业技术推广部门，要关注休闲观光产业的需求，提供相应的技术服务。

4．建立行业运行监测体系

选择有代表性的经营企业，建立休闲农业企业运行状况监测分析点，及时准确掌握业内企业（园区）发展新情况新问题，并为政策制订提供决策信息服务。

（三）“产后”的服务体系构建

1．构建休闲农业宣传推广和公共信息发布体系

休闲农业一头连接市民，一头连接农村，由于长期的城乡二元结构的隔阂，城乡之间的信息不对称情况相当严重。农民的市场营销意识也比较淡漠，加上休闲农业的经营者绝大多数是分散的小规模经营，难以单独负担起大规模宣传的成本，因此，构建休闲农业的推广宣传和公共信息发布体系就尤为重要。

要建立功能全面、使用便捷、信息及时准确、界面友好的农业旅游网站。运用网络技术，搭建农业旅游经营者与消费者之间的信息对接平台，全面介绍各地农园的农业旅游产品、文化风俗、自然与历史风貌，接待的动态信息，以及交通等资讯；同时接受游客的反馈，如监督与建议。把网站建成消费者的参谋，农民增收致富的依靠，政府监管的助手。

以北京市的为例，从2006年起，北京就开始举办了“凤凰乡村游，体验新农村”活动，目前已经举办了五届，北京“草莓季”“花季”“樱桃季”和“仙桃季”特色季活动贯穿全年。另外更有“2011·金秋乡村游暨‘农民学艺’产品展销平台启动”等活动在“五一”和“十一”黄金周之前，为黄金周的京郊游鼓劲造势。此外，以区县为主，每年都举办具有地方特点的农事节庆活动，如大兴西瓜节、平谷桃花节、海淀樱桃节、房山柿子节等。通过丰富多彩的活动和北京乡村旅游网等网络平台，将北京的休闲农业与乡村旅游介绍给更多的市民以及外地游客，更好的推动了产业的发展。在北京草莓季、北京樱桃季、北京花季、“大美田园”乡村旅游体验活动中，网络新媒体也发挥了巨大的力量。北京观光休闲农业行业协会开通了官方微博，及时向市民发布京郊旅游新信息。北京市经济和信息化委员会也将北京乡村旅游网纳入“市民网页”工程。这些措施，都有力地推动了休闲农业推广宣传和公共信息发布体系的建设。

2．构建行业标准体系，实施等级评定

行业规模做大之后，必须要建立起一套行业标准，并对业内企业进行标准化管理，以等级评定的方式向社会传达准确的消费参考信息，也很好地促进业内企业相互学习，不断提档升级。

2004年，北京市农委、北京观光休闲农业行业协会制定了《北京市观光农业示范园的评定标准（试行）》，随即于2004年、2005年、2007年、2009年分别评定出了四批共计95个北京市观光农业示范园。

2007年，市农委、市旅游局联合制定了北京市地方标准《乡村民俗旅游村等级划分与评定》和《乡村民俗旅游户等级划分与评定》，并对全市的市级民俗旅游村进行了复核，保证了乡村旅游的品质与规范。

2009年1月，北京市旅游局与市技术监督局制定《乡村旅游特色业态标准及评定》，规定了“养生山吧、山水人家、国际驿站、休闲农庄、乡村酒店、生态渔家、民族风苑、采摘篱园”等八个乡村旅游新业态的地方标准，成为全国首批乡村旅游新业态地方标准。

可以说，这一系列标准从不同侧面指导北京市休闲农业的规范与发展，促进了北京休闲农业的提档升级。

（四）发展休闲农业的公共服务体系的措施

现阶段休闲农业发展势头迅猛，各项公共服务体系有效供给，为休闲农业的发展提供了极大的助推力，要实现更好地为休闲农业保驾护航，休闲农业的公共服务体系还需要在很多方面不断完善，可概括为以下几点：

1．强化休闲农业的公共性，合理规划。对于公益性较强的基础性公共服务，应主要由政府提供。对于公益性较强的非基础性公共服务，除了那些必须由政府提供的项目，可以由社会组织或其他社会力量来提供，政府应通过财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式给予支持。对于公益性较弱、具有经营性特征的非基础性公共服务，可以在政府的统筹规划和宏观调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，以满足休闲农业发展的多样化需求。

按照有关的行政许可规定，对项目的规划、用地、环境建设等方面给予指导，并进行有效管理和监督；协调解决全市范围内的观光农业园区、乡村民俗旅游村、乡村旅游带和其他观光农业与民俗旅游项目的规划、占地、建设、营业资质、税收政策、交通导引等方面的问题。

2．建立公平合理的公共服务供给保障机制。公共服务是为大多数人的利益服务的，因此政府进行公共服务资源的配置和保障时，要客观公平的衡量、评估与支持市场正常行为，纠正、惩治不良行为。通过市场准入、质量评估、适当竞争与最终退出等各项制度与法规，创造公平、平等、透明的竞争环境。休闲农业在推动农村建设中一个突出问题是公共服务利益享用不均。要健全政府公共服务机能，需要增强向弱势群体提供建议、信息和支持平台，倡导大众参与决策，保障利益公平分配，提高休闲农业公共服务体系供给满足率。

（1）实施行业规范管理，针对不同的经营业态，积极研究制订行业管理办法和标准，推动等级评定和各项认证。

（2）扶持、辅导行业协会组织、合作社组织的建设。

（3）积极组织培训，提升行业从业人员的经营管理水平。

（4）根据产业发展和市场变化的情况，组织力量进行相关调研，为行业管理工作提供理论储备和政策储备。

3．建立和健全科学有效的公共财政投入体制。建立和健全公共财政投入体制是完善休闲农业公共服务体系的重要物质基础和支撑点。在社会主义新农村建设中，必须纠正公共财政过度向城市偏向，扩大公共财政农村覆盖的范围，加大公共财政对农村的投入，充分发挥公共财政在改善休闲农业公共服务方面的作用。

4．理顺管理体制，完善组织结构。休闲农业开发是一个涉及面广，内容庞杂的系统工程，必须理顺管理体系，建立各相关机构分层管理、相互协作的组织管理机制，才能实现休闲农业从无序发展、规模分散、粗放经营管理向规模效应型的有序良性循环方向发展。

执笔：陈奕捷　赵　晨

（本文为北京市农村经济研究中心承担的农业部乡镇企业局休闲农业处2011年度课题报告）