我国产能过剩的成因分析

2.2.1 市场经济环境下周期性的产能过剩难以避免

(一)经济危机的周期性爆发导致阶段性的产能过剩

自资本主义世界第一次爆发经济危机以来,经济危机和市场经济就如影随形,周期性地不断爆发,使得经济增长周期性地经历四个阶段:萧条、复苏、繁荣和衰退。萧条阶段是经济周期的谷底,经济增长不再下行,开始转入复苏阶段,生产活动开始逐步恢复,需求开始旺盛,导致物价回升,利润增加,从而刺激资本家扩大生产。随着经济不断地加快发展,经济周期进入繁荣阶段,这时社会生产达到最高峰。但是随着积累的生产力越来越多,供过于求的现象开始出现,当达到一定的程度将集中爆发,从而造成需求急剧下降,经济开始迅速衰退,大量产能被闲置。本次产能过剩就受到2008年金融危机的影响,大部分经济体迅速衰退,需求不振,产能利用率下降。

(二)产品和产业自身的生命周期可能导致所在行业出现周期性的产能过剩

产品和产业都有自身的生命周期,一般要经过初创、成长、成熟和衰亡四个阶段。经过初创期的试探,大家对产品逐步熟悉,到了成长期,产品销量增长,利润率上升,产品供不应求,产能利用率逐步上升,吸引大量企业涌入。当进入成熟期之后,市场需求趋向饱和,竞争加剧,产能利用率达峰值后开始下滑,开始出现产能过剩现象。一旦进入衰亡期,开始出现更先进的替代品,在新产品的冲击下,市场需求出现明显萎缩,从而导致严重的产能过剩。比如,光伏产业的技术更新非常快,需要不断更新生产线,这就导致旧的生产设备在尚未折旧完就要淘汰,这部分产能也就成为过剩产能。

2.2.2 企业的要素窖藏和策略性行为也可能导致产能闲置

(1)要素窖藏行为导致要素投入闲置。要素窖藏行为是指在经济波动环境中,企业为了应对不确定的状况,会通过一定的产能闲置来保证生产的可持续性。一方面,如果企业对未来的预测比较乐观,那么会事先准备好必要的生产资料,以备不时之需;另一方面,如果企业对未来预测悲观,也难以及时清退现有的产能,一是当前生产的需要,二是受退出成本的限制。比如一家汽车厂商预计将来某款汽车销量会大增,那么可能现在就先买好生产线、招聘好生产工人;如果预计将来某款汽车销量会下降,不一定能够马上将生产线处理掉,出于对相关劳工法律或者招聘成本等的考虑,也不会马上辞退员工,从而保持一定的产能闲置。

(2)企业的策略性决策导致产能闲置。企业采取产能闲置作为其战略决策主要基于以下考虑:一是通过产能闲置扩大自身产能的规模,使市场潜在的供需状况发生变化,以构筑进入壁垒,给潜在进入者制造压力,从而阻止其进入,其产能闲置的战略就被称为可置信威胁战略;二是通过增强自身产能实力,在与客户或者合作伙伴的谈判中占据主动,提高合作或者竞争的成功率,比如通过保留闲置产能能够使得准时供货的承诺更可信。

2.2.3 在当前政绩考核和财税体制环境下,地方政府有动力和能力过度投资

(一)地方政府有动力积极增加投资

一方面,在现有的以增值税和营业税为主要税种的税收体制下,具有独立经济利益的地方政府,有比较强烈的动机推动投资,发展经济,扩大税基,增加财政收入,谋求经济利益;另一方面,在现有的考核体制下,地方政府有强烈的激励措施扩大投资进而带动GDP的增长和解决就业问题,以谋求最大的政治利益。周黎安把地方政府之间的政治地位竞争称为晋升锦标赛,在纯经济竞争中,投资的负利润前景足以阻止市场进入行为,但对于晋升锦标赛来说,如果进入后的竞争结果会有利于参与人的相对位次,那么,投资的负利润前景也不足以阻止市场进入。[1]此时地方政府对位次竞争失利的恐惧超越了对经济利润的追逐需求,从而地方政府之间在进行晋升锦标赛的时候会相互攀比、较劲,无法简单地用利润或财税动机来解释,从而产生非经济理性的结果,进一步导致重复建设。这也是为什么各地方在同一产业或建设项目的竞争中会经常无视经济亏损的原因。

(二)地方政府有能力影响投资

一方面,地方政府拥有众多的资源,能够通过一系列的措施来促进投资。比如通过加大基础设施和相关产业综合配套能力的建设来吸引投资,甚至通过人为地运用非市场手段,给企业一些优惠政策,降低产业的进入门槛,或不合理地压低土地和资源的价格,弱化企业的成本约束,从而进一步吸引投资。另一方面,地方政府拥有一定的财税收支权力,加上国有金融系统的信贷支持进一步增强了地方政府投资的实力,使得地方政府能够直接参与到市场中。如图2.11所示,长期以来,地方政府投资一直保持较高的年增长率(除2010年外)。

图2.11 2003～2011年地方政府投资统计

资料来源:根据国家统计局公布的数据整理,由于统计数据上并不直接存在地方政府投资这一指标,根据学界惯例,我们以历年的地方财政一般预算支出减去一般公共服务、科教文卫、社会保障和就业支出来近似计算。

2.2.4 在现有产权安排及预算约束条件下,国有企业有非理性的过度投资冲动

在现有产权安排下,国有企业的各级代理人均有扩大投资的冲动。作为国有企业初始委托人的全体人民缺乏行使权力的行为能力,因而使得国有企业具有复杂的包含地方政府、国有资产管理部门和企业等主体在内的多层级委托—代理关系:政治委托、行政委托和经济委托。多层次的委托—代理关系使得国有企业的信息不对称问题更加严重。同时,国企的剩余索取权也难以得到有效的界定,委托人和代理人之间存在严重的激励不相容,又缺乏有效的主体监督国企代理人的行为。信息的不对称和监督的缺位会产生严重的内部人控制问题,企业代理人的行为会偏离企业最优化的目标。地方政府和相关资产管理部门作为一级代理人,经理人作为二级代理人,都热衷于扩大投资,最大化自身收益。

国有企业预算约束软化主要有以下两种形式:一是信贷制度软化。在市场经济条件下,企业可以通过自有资本或外部融资的方式扩大投资,而外部融资也要受到自身偿债能力以及项目本身的收益率和风险程度的制约。而国有企业的最大债权人是国有商业银行,其自身也没有明晰的产权边界。银行和企业之间的债权债务关系实际上体现为同一主体之间的内部借贷关系,并受到政府的干预。即使偿债能力很低或者亏损的国有企业也可以从银行获得新增贷款,一些风险性很高的投资项目也可以从银行获得项目资金,同时银行还会承担一部分金融风险;国有企业甚至可以延期还款或拖欠一部分贷款。二是享受国家无偿拨款。这种形式在铁路、石油、电信等行业很明显还存在,在其他行业也存在若干政策性的补助措施。尤其是国资委下的总公司、控股公司等经济主体,往往能够享受到优惠的政策。

预算约束软化使得国有企业的投资水平大大超出了社会最优水平。在某些以国有及国有控股为主的产能过剩行业,国有全社会投资更是快速增长。从图2.12可以看出,2010年以前国有全社会固定资产的投资总额一直呈明显的上升趋势,2009年以后增长率虽然有所下降,但是仍然占有较大比重。

2.2.5 进入壁垒失衡导致资源流向扭曲,退出壁垒高导致过剩行业的资源难以及时退出

目前我国的产业规制总体上逐步放松,然而受制于国家的进入规制以及地方保护与地方分割,仍然有很多行业具有较高的进入壁垒,对于民营企业尤为严重。在目前转型经济的背景下,我国的民营企业得到了空前的发展,但是长期以来遭受市场准入方面的政策“歧视”,尽管这种限制正在逐步放开,国有经济在金融、铁路、邮政、通信、航空、冶金、石油、电力等重要行业和领域,一直占据绝对垄断的地位,民营与私营企业很难介入。一些行业领域甚至出现了允许外资进入但禁止民营私企进入的现象。但另一方面,诸如水泥、平板玻璃等传统产业以及国家鼓励发展的多晶硅和风电设备等战略性新兴产业,相应的制度性壁垒则较低,进入相对简单。社会资源尤其是民营资本由于缺乏投资渠道,极易在这些行业出现过度进入的现象,造成这些行业产能的严重过剩,而这些资本密集型行业的落后产能又会因为沉没成本的因素而难以及时退出。更为严重的是,中国的进入管制通常不像西方那样以某些技术标准为依据,比如环保、最低质量标准等,而往往在以往历史格局的基础上以直接的行政命令实现经营或进入的授权。因此,从本质上说,它是一种行政性的进入壁垒,从而容易使得企业对管制者进行寻租活动,造成管制的失效。

图2.12 2002～2012年国有全社会固定资产投资情况

资料来源:根据国家统计局公布的数据整理。

现阶段产能过剩的行业,多具有较高的退出成本,即使在出现产能严重过剩的情况下,资源也不能通过市场的优胜劣汰及时流出。目前退出机制存在许多障碍:一是一些地方政府为了考虑GDP,主观上存在着保留过剩产能的冲动,在亏损的国有企业陷入困境时,地方政府往往力求扭转国有企业亏损的局面,对很多应当退出市场的企业给予更多的政策支持,“死马当活马医”。二是来自银行等方面的债务压力使得亏损企业很难转移出去。如果亏损企业全部通过破产方式退出,则作为其主要债权人的银行会极力阻拦,因为退出往往意味着银行债务灭失,银行宁愿维持企业的现状也不愿企业破产,尚德电力就是如此。无锡尚德是上市公司尚德电力的控股子公司,2013年尚德电力因破产重组延迟递交2012年度财务年报而收到纽交所退市警告,对于尚德电力来说,通过无锡尚德的破产来保全上市公司是最佳选择,但是无锡政府和相关银行是极其不希望无锡尚德破产的,这就导致无锡尚德和地方政府及银行间的矛盾,破产过程一波三折。三是劳动力补偿和安置费用造成的退出壁垒。企业退出原有市场或原有产业,还需要解雇或重新培训企业原有的全部或部分职工。尤其是新《劳动合同法》实施以后,要解雇员工需要支付较高的费用。如果企业不解雇职工,而是将原有职工转产到其他产业,也需要支出培训费等成本。所有这些因素都会造成企业退出的困难,导致欲退不能的窘境,从而形成产能过剩。

2.2.6 在市场信息不透明的情况下,企业对产业前景的共识容易导致“潮涌现象”

发展中国家在选择经济发展战略的时候有后发优势,即其所选择的发展道路是发达国家已经走过的,因此,对于哪些产业是有前景的很容易达成共识,每个企业都认为这个产业是利润率高的产业,于是将大量资金流向该行业。加上是发达国家发展过的产业,产品比较成熟,技术很容易获得,因此,进入门槛比较低,如果没有信息发布和预警机制,企业对于进入该行业的企业数目不确知,就容易盲目乐观,结果导致过度投资。

于是,在发达国家偶然出现一次的“潮涌现象”,在处于快速发展阶段的发展中国家很可能会像波浪一样,一波接着一波地出现。[2]在每一波开始出现时,每家企业对其投资都有很高的回报预期,金融机构在“羊群行为”的影响下也乐意给予这些投资项目金融支持,此时,靠增加几个百分点的市场利率不足以打消企业的投资冲动,也难以抑制金融机构对这些项目的资金支持热情。比如20世纪90年代末,我国企业普遍认为钢铁、水泥等几个行业具有很好的发展前景,还有汽车等行业很显然处在产业升级的前进方向上。在这样的共识下,大量社会投资涌入这几个行业,带来了史无前例的工业扩张。事实证明,上述对行业良好外部环境的社会共识并未失准,在较长一段时间内,我国经济持续高速增长,几个行业的产品需求直到金融危机发生前仍在较快提升。但由于投资数量过大、目标行业集中,并且来源分散、投资主体之间难以协调,这波过度投资引起严重的产能过剩。

[1] 周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,《经济研究》,2004年第6期。

[2] 林毅夫:《潮涌现象与发展中国家宏观经济理论的重新构建》,《经济研究》,2007年第1期。