资源型开发型区域经济发展的潜在风险

第四章　西部能源开发对社会、经济增长的影响

虽然煤化工项目能够为西部带来众多的好处，包括为西部的发展带来资金和技术，为西部提供更多的就业机会，促进西部产业结构的调整，等等，但由于煤化工项目的产品往往与石油化工项目产品竞争，甚至是石油的替代品，只是煤化工项目产品成本由于巨额的固定资产投资而导致生产成本非常高，因此当石油价格处于低位或者石油价格剧烈变动时，煤化工产品就会面临较大的风险。

从历史的角度来看，石油价格处于低位的风险还是相当高的，目前的高石油价格是否会一直持续下去尚面临大量的不确定性，石油价格依然存在向低处走的可能；另一方面石油价格本身的波动也相当巨大，并且极端地下跌也并不奇怪，这使得煤化工产业受到双重的风险影响：长期石油价格低位的风险和短期石油价格大幅度波动的风险。一旦石油价格处于低位，则煤制油等煤化工项目将会面临停产的威胁；而石油价格的大幅波动又增加了煤化工产品的不确定性，使得煤化工产业投资要求的回报率上升，企业的价值受到影响 。

除了产业发展面临的这种风险外，围绕能源资源开发而形成的产业结构可能使西部经济面临另外一种风险——“荷兰病”。

20世纪60年代，荷兰发现了蕴藏量丰富的天然气。随着开采量和出口量的上升，天然气出口收入快速增长(如1976 年达20 亿美元)；经常项目从1967—1971年的年均1.3亿美元赤字变1972—1976年的年均20亿美元顺差。但是，天然气在带来源源不断的财富的同时，也产生了一系列不利于国民经济结构正常运转的副作用：天然气出口收入的急剧增长提高了荷兰货币(盾)的汇率(70年代中期比70 年代初期高出16.4%)，从而使制造业部门在面对外部竞争时处于十分不利的地位，而工业生产的下降又导致失业率上升(从70 年代初的1.1% 提高到70 年代后期的5% 以上)。这种由于国内居民拥有国内自然资源的价值的改变而引起其他生产品制造部门竞争力和产量下降的情况被称为“荷兰病”(Dutch Disease)。

“荷兰病”普遍适用于“享受”初级产品出口急剧增加的国家。中国资源丰富地区大多存在产业结构单一、加工链短、初级产品为主等问题，资源部门的扩张和制造业的萎缩降低了资源配置的效率，从而引发“资源诅咒”。一般而言，丰富的自然资源会有力地促进一个国家的经济发展，对那些资本形成不足的发展中国家尤其适用。但现实却一再证明，自然资源丰富并没有给这些国家带来好运，反而与一些对经济持续增长极为有害的变量相联系，例如收入分配极端不均、人力资本投资严重不足、内乱频频爆发，等等。类似情形在非洲和拉美地区表现得极为突出。于是国际经济学界给这种现象赋予了一个专有名词：“资源诅咒”。该词起源于现实经济生活的一个令人惊奇的现象，是说自然资源丰富的国家或地区，经济增长速度往往慢于那些资源稀缺的国家或地区。国外大多数研究都认为，如果自然资源对其他对经济增长至关重要的要素产生挤出效应，那么就会间接地对经济增长产生负面影响，Gylfason称之为“资源诅咒”的传导机制。“资源诅咒”对经济体系的影响在中东国家表现得尤其突出。由于石油超高的利润拉动了人力资本流向这些产业，压缩了其他产业的利润空间，使其他产业缺乏竞争力，从而使国家严重依赖于石油生产和石油为主的化工产业而取得外汇收入和财政收入。表4-20描述了中东几个主要石油生产国经济对石油的依赖程度。由于对单一产品的依赖程度提高，从而经济体系中该类产品的风险暴露就相当高。有关资料表明，1974年第一次石油危机使OPEC国家积累了大量的外汇储备，但到1978年时，有些成员国就已出现外汇赤字；经过第二次石油危机，1980年它们拥有更大规模的外汇资产，但到1982年，它们又一次出现外汇赤字。委内瑞拉的国际贷款数额之高，以至于不得不于1983年申请贷款延期；1981年时沙特拥有1600亿美元的外汇资产，到20世纪末时已经成为1500亿美元的外债。外汇资产的这种变动，直接的方式是通过国家经常项目的变动实现的。

表4-20　中东主要石油生产国对石油的依赖指标

石油出口占总出口的比重（%）

注：石油产品也包括其中。

资料来：Askari， Hossein and Mohamed Jaber. Oil-exporting Countries of the Persian Gulf： What Happened to All That Money. Journal of Energy Finance and Development，1999(4)：185-218。

不仅仅在国家层面上“资源诅咒”可能发生，一个国家内部也存在着自然资源禀赋的不同。对一个小区域来说，丰富的自然资源会成为其发展的重要基础，产业的形成容易以该自然资源为核心，造成产业结构的单一。鲁金萍等(2009)界定了欠发达资源富集区(URRR)概念，指出在欠发达地区内部自然条件也存在着很大的差异，有一些地区拥有着经济发展的最基本条件——丰富的自然资源，被称作是资源富集区域，而另外一些地区却没有这么幸运，被称作是资源匮乏区域。

欠发达资源富集区作为一类具有特殊意义的典型区域，其特殊性主要表现为：(1)资源富集、经济贫困、生态脆弱。这类地区自然资源富集，特别是矿产、能源和水资源等关系国计民生的资源较为富集；经济发展水平较低，贫困人口较为集中，是国家反贫困战略实施的重点区域；生态环境比较脆弱、敏感，大多数地区因自然资源的大量开采已出现地质灾害、植被破坏、水源污染、空气污染等问题，并越来越多地影响到当地居民的生活。(2)资源开发项目对于当地居民增收贡献不显著。该类区域的发展主要靠重大项目的带动，包括资源开发项目在内的发展项目确实为加速地方经济，特别是GDP的增长做出了很大贡献，对于地方财政的贡献也十分显著。然而项目对于增加当地居民，特别是当地农民收入的作用十分有限，并由此引发利益矛盾和冲突。(3)发展进入一个关键时期。这类地区是典型的富饶的贫困地区，即经济上是贫困的，但资源是丰富的，具有明显的后发优势。然而，如果处理不好资源开发的问题，将极有可能将后发优势丧失殆尽，并最终成为贫困地区，成为事实上的“萧条地区”。

鲁金萍等(2009)对贵州毕节地区的产业结构进行了分析，指出工业产业结构单一化趋势明显。以采掘业为主的单一工业结构导致资源型产业成为地区经济社会发展的主要经济来源，但由于资源的不可再生性，伴随着经济增长的高度发展，资源型产业将逐步走向衰弱，承担着技术创新和组织变革的以高新技术和服务业为主导的产业并没有相应地发展起来，致使良好的资本筹集渠道难以形成，严重阻碍了区域经济社会的发展。

采掘业的快速发展弱化了区内制造业的竞争力。由于激增的资源收入被大量地投入采掘业的发展中，导致该地区除采掘业外的其他产业，尤其是制造业的发展受到了很大的冲击。欠发达资源富集区的经济发展没有摆脱传统的资源依托型增长方式，长期立足于其富足的能源和矿产，由此造成了以原材料为主的产业比重过大，各类产品加工企业链过短，挤占了技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业的发展，造成了制造业的萎缩，从而降低了资本流入制造业投资的机会。

而且，随着毕节地区地方财政收入的增加，对基本建设以及科技方面的投入呈现逐年递减的趋势，企业进行技术革新的后劲渐显不足。

而且，在省级层面上，也可以找到“资源诅咒”的足迹。长期以来，山西省作为全国最为重要的煤炭生产省份，为全国经济的发展做出了重要的贡献，但山西省本省的经济发展也出现了“资源诅咒”的特点。这不仅体现在山西省的植被破坏、水源污染、空气污染等表观方面，还体现在山西省的经济发展对煤炭的依赖越来越强，煤炭的下游产业发展突出，而其他产业发展速度较慢，甚至出现下降趋势。表4-21表明，在山西省第二产业中，采矿业工业增加值占总工业增加值的比重不断上升，而制造业所占的比重却不断下降，且在采矿业中煤炭开采业所占的比重远远超出金属和非金属采矿业所占的比重。以2006年为例，山西省采矿业占工业增加值的41.18%，而全国的采矿业占工业增加值的比重只有12.32%。

表4-21　山西省与全国平均工业增加值占比对比分析(单位：%)

根据“荷兰病”的特点，经济体系对于非常富余的资源依赖程度非常高，以至于该资源开采业的下游产业也得到高度集中发展。表4-22对比分析了山西省近几年来制造业增加值占比结构的发展变化与全国平均制造业增加值的占比情况。在制造业中，炼焦业、化学原料及化学品制造业、黑色金属、有色金属的冶炼及延压加工业、专用设备制造业和饮料制造业在制造业中的占比超过全国平均水平，而其他的产业除少数与全国平均水平持平外，大多数低于全国平均水平。这说明山西省的产业布局对煤炭的依赖性比较高，煤炭投入量大的或者煤炭的深加工产业在山西省制造业中占有较大的比重。

表4-22　山西省与全国平均制造业增加值占比对比分析(单位：%)

农副食品加工业

食品制造业

饮料制造业

烟草制品业

纺织业

纺织服装、鞋、帽制造业

皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业

木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业

家具制造业

造纸及纸制品业

印刷业和记录媒介的复制

文教体育用品制造业

石油加工、炼焦及核燃料加工业

化学原料及化学制品制造业

医药制造业

化学纤维制造业

橡胶制品业

塑料制品业

非金属矿物制品业

黑色金属冶炼及压延加工业

有色金属冶炼及压延加工业

金属制品业

通用设备制造业

专用设备制造业

交通运输设备制造业

电气机械及器材制造业

通信设备、计算机及其他电子设备制造业

仪器仪表及文化、办公用机械制造业

工艺品及其他制造业

废弃资源和废旧材料回收加工业

或许静态来看的产业增加值占比有国家产业布局战略安排的因素在其中，而产业占比的动态变化则更能体现市场规律或者说“资源诅咒”对产业发展变化的影响规律。从山西省制造业结构的动态发展情况和近年来煤炭价格不断上涨的背景来看，由于山西省丰富的煤炭资源，围绕煤炭为主的产业在制造业中占有较高比例，挤压其他产业的发展，使产业结构呈现出畸形发展的特点，“荷兰病”特征表现更加明显。由于煤炭采洗业的增加值比重不断提高，使得这些行业的利润率也相应提高，人们对这些行业投资就会加快，并由于煤炭投入成本不断上升，使下游煤炭深加工产业变得缺乏吸引力，投资进一步萎缩，使产业结构进一步趋向单一化，产品趋向初级化。自1998年到2006年，特别是自2002年煤炭价格大幅度上涨以来，山西省制造业的30个行业中，占比上升的只有炼焦、黑色和有色金属冶炼及压延加工业、电子设备制造业、仪器仪表制造业五个产业的占比显著上升，饮料制造业、文教体育用品制造业、塑料制造业和专用设备制造业基本保持不变，其他产业的占比都出现了显著的下降。在占比下降的产业中，特别需要注意的是化学原料及化学制品制造业、金属制品、通用设备制造业等对煤炭进行深加工或者对煤炭投入依赖比较大的延伸产业，其在制造业中的占比也出现持续下降。总体来看，山西省的制造业结构动态变化表明，轻工业占比基本表现出下降的趋势，重工业中对煤炭深加工、黑色和有色金属深加工的高技术类的产业也表现出下降的趋势，只有与煤炭紧密相关的炼焦业和金属冶炼压延业的占比得到提高。在市场力量的作用下，产业结构并没有出现人们所期望的煤炭下游深加工、高附加值的产业比重得到提高的结果。这说明能源产业链在山西有变短的趋势，而直接的原因可能在于煤炭价格上升促使产业有向单一化、原材料化集中的趋势。

这说明，静态地来看，煤炭资源丰富虽然会使产业发展向煤炭集中，但动态地来看，煤炭价格变化对于产业结构和产业链变动影响更不可小视。当前国家在开发西部能源资源的过程中虽然做出了一系列的战略安排，保证能源的深加工发展，以实现拉长产业链、提高工业增加值、优化产业结构的目标，但不得不注意的一点是，在未来不断上涨的能源价格刺激下，产业有单一化、原材料化发展的趋势，为维持产业结构的健康发展还需要不断的政府干预并做出一系列的战略安排。

从山西省的产业结构，特别是制造业的结构分析可以看出，资源丰富地区存在着产业单一化发展的趋势，特别是在资源价格不断上涨的形势下，这种单一化发展的趋势表现更为明显。一旦产业发展在市场力量的作用下受“资源诅咒”而出现“荷兰病”，那么制造业萎缩的现象将不可避免地出现。施祖麟、黄治华(2009)从纯理论模型分析角度指出，制造业及其具有的正外部效应才是长时期经济增长的关键动力和必要基础，制造业的萎缩使得资源丰裕地区必然缺乏长期增长的动力。但在资源开采构成经济活动的主要部分的情况下，资源会越来越少，资源的开采成本越来越高，服务业的繁荣依赖于资源部门，长期来看经济是不可持续发展的。

“荷兰病”的一个普遍特征是除主要的出口资源外，其他商品生产量都比较小，经济运行过程中对其他商品的需求必须通过进口来满足，这导致经济体系的漏出率非常高，形成资源换商品的局面，实际上这在石油生产国非常普遍。就山西省来看，这种现象也是存在的。从《中国统计年鉴》支出法地区生产总值数据来看，2008年山西省货物和服务净流入量达11.62亿，2008年山西省煤炭外运53324万吨，即使按煤炭出省平均价格500元/吨计算，这相当于2666亿元的净输出，按此推算，不计煤炭的货物和服务净流入量达到2678亿元。而2008年山西省支出法地区生产总值为6993亿元，消费加投资总需求为7005亿元，因此山西省煤炭除外的货物和服务对外依赖度达到2678/7005＝38%，从而经济的边际漏出率为38%加平均商品调出(出口)率。这便意味着，山西省除煤炭外的商品如果平均有10%销往省外，则山西省对省外商品和服务的边际需求倾向达到48%。

于是，依赖能源资源生产换回消费和投资所需商品的做法对于本地经济造成更为严重的后果：一方面进一步加剧了本地制造业的萎缩；另一方面提高了经济体系的漏出率，使外来投资、消费对本地经济的拉动作用下降。新的工业投资项目和因资源调出而增加的本地区收入并不能通过乘数效应而拉动本地经济，也不能通过投入产出效应而丰富本地区的产业结构，西部地区可能演变成其他地区的纯粹的能源供应基地。

与山西相比，我国另外一个能源生产大省新疆的“荷兰病”状况更为严重。从工业GDP的结构角度来看，2007年新疆采矿业的GDP占工业GDP的比值达到70.2%(见表4-23)，而同期全国平均的采矿业GDP只占到工业GDP的11.6%。这种情况的出现与新疆远离全国的经济重心、交通运输不方便、矿产资源储量丰富的客观情况相关，还难以看出新疆经济体系受“荷兰病”的约束。但同时，从制造业结构来看，新疆围绕农产品的制造业在工业中的占比基本高于全国平均水平，另外就是围绕石油和煤炭的化工及黑色金属制造业占比较高，而其他的产业在工业中占比基本都严重低于全国平均水平（见表4-24）。这说明新疆的制造业布局也出现了紧密围绕优势资源而延长产业链的现象，而其他含有较高技术水平的制造业，特别是机械设备制造等则处于相对劣势的位置。

表4-23　新疆与全国平均工业增加值占比对比分析(单位：%)

表4-24　新疆与全国平均制造业增加值占比对比分析(单位：%)

年　份

制造业总和

农副食品加工业

食品制造业

饮料制造业

烟草制品业

纺织业

纺织服装、鞋、帽制造业

皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业

木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业

家具制造业

造纸及纸制品业

印刷业和记录媒介的复制

文教体育用品制造业

石油加工、炼焦及核燃料加工业

化学原料及化学制品制造业

医药制造业

化学纤维制造业

橡胶制品业

塑料制品业

非金属矿物制品业

黑色金属冶炼及压延加工业

有色金属冶炼及压延加工业

金属制品业

通用设备制造业

专用设备制造业

交通运输设备制造业

电气机械及器材制造业

通信设备、计算机及其他电子设备制造业

仪器仪表及文化、办公用机械制造业

工艺品及其他制造业

由于缺乏内蒙古的制造业GDP贡献数据，无法得知内蒙古的产业结构状况。但从近几年的一些数据来看，内蒙古的固定资产投资很大一部分投放到了煤炭开采、煤化工等行业。虽然内蒙古的GDP增长率很大，但这些GDP的增长大多数都是在煤炭资源开采的推动下而实现的。令人很担心的一点即在于，内蒙古正在向“荷兰病”的深化程度发展。但“资源诅咒”的作用机制却又是通过市场的作用而实现的，它本身是“市场失灵”的一种表现形式。如果没有外力的校正作用，对于资源丰富地区而言，它的发生、演化、发展是必然的。所以，在西部能源资源开发的初期，应该注意吸取“资源诅咒”的教训，高度重视“荷兰病”防范，实现经济的可持续发展。这需要充分发挥政府的外力作用，通过行政的手段来弥补“市场失灵”。

第一，以大型企业为单位，大力发展循环经济。自由市场经济的特点是不考虑产品、产业的外部性，而大型企业则可以通过更为明确的权责划分而实现外部成本的内部化，减少矿产资源开发对环境的影响；通过集团化发展，防范经济发展过程中产业向单一开采型、初级原材料型产业集中的趋势，通过交易成本的内部化而保证实现产业结构的优化调整。

从环境外部性的角度来看，发展循环经济是促使企业实现经济效益和生态效益统一的有效途径。在现行的市场制度下，生态环境作为非成本要素是经济活动的外部制约因素。企业作为市场经济的主体，依靠利益机制引导，以最小成本获得最大的经济效益为目标。这种市场制度很难激励企业在追求经济效益和生态效益同时实现最大化，从而造成循环利用的市场失灵。循环经济把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续发展等融为一体，强调废物减量化、资源化和无害化，是一种新型的、先进的、人与环境和谐发展的经济形态，是实现经济、社会和环境可持续发展的最佳模式。它不仅将生态环境这一外部因素从经济系统之外独立出来并提升为内部生产要素，将经济活动的中心由单纯追求经济效益扩展到同时追求生态效益，使企业成本最小和效益最大化目标包含减少资源消耗、实现生态效益最大这一因素，使企业行为的结果既实现经济效益最大，又取得生态环境效益，从而改变企业获得利润而要社会大众承担生态环境成本的不对称的经济运行机制。

发展循环经济虽然有众多方面的好处，甚至在财务上对微观企业也是有益的，但却不可能依靠市场的力量而自动实现，需要政府在制度方面的约束，划分企业的权责，制定监督惩罚机制，促进企业自觉地外部成本内部化；发展循环经济需要充分考虑企业间、生产环节间的相互制约需求关系，使产品的循环利用得到更科学合理的安排。

但发展循环经济的核心在于提高技术，包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术以及网络运输技术等。一方面，由于循环经济所依托的技术支持需要企业进行大量的投资，资金短缺限制了企业进行技术研发，成为制约企业发展循环经济的重要因素；另一方面，许多矿产资源型产业都集中在比较偏远的经济欠发达地区，吸引技术人才的能力低，大多数企业缺少对循环经济产业链的关键技术攻关，缺乏对一些具有重大科研价值的项目超前开发，缺少对本行业国内外最新技术的跟踪研究。人才短缺成为制约循环经济发展的另一个重要因素。

因此，有必要建立科学的产业援助机制。一方面，政府应当对发展循环经济的基础设施进行财政投资，对发展循环经济有重要作用的重大项目给予资金补助、价格补贴、亏损补贴、税前还贷、财政贴息贷款并保障贷款规模。对节约资源和循环利用资源起到推动作用的企业给予增值税减免。另一方面，通过与相关科研机构合作，共同研究新技术、新工艺、新设备和新材料，促使技术集成。

第二，做好能源资源开发与西部产业发展的整体协调。西部能源资源开发区域要实现可持续发展，必须实行“矿业与非矿业并举”的多元发展和结构调整战略。实行多元发展和结构调整战略，首先，要立足矿业内的多元发展和结构调整，从延长矿产品深加工链出发，最大限度地提高资源的附加价值是一个重要的发展方向；其次，更要大力发展非矿产业，在培育新的经济增长点过程中，逐步培育起矿业城市新的支柱产业，摆脱单一结构对经济发展的制约；再次，实行多元发展还有另外一层含义，就是根据中央调整所有制结构的方针，大力发展非国有经济，在中西部地区一些矿业城市尤其要注意发展民营企业，这对于发展矿业替代产业、促进城市持续发展具有重要意义。

西部能源资源开发区域要实现可持续发展必须坚持适度开发战略。所有资源型工矿业城市都要注意妥善处理矿业生产中的既要规模效益，又要考虑矿山服务年限的问题。规模效益并不等于强化开采，应根据矿山拥有的可采资源量把年度开采量定在一个适当的限度上，进行适度开发，尽量延长矿山服务年限，以便为矿业城市发展替代产业、实行产业转换与城市转型赢得时间。矿业企业的生产对象是不可再生的矿产资源，采一点就少一点。如果资源丰富，开采条件又好，年产量可以高一些，对矿山企业和城市都有利；如果资源有限，产量定得太高，就会影响矿山寿命，造成生产大起大落，这对矿山和城市都非常不利。所以需要在矿山规模效益与企业持续发展之间寻求一个平衡点，来进行适度开发，以保持一定时期内矿山生产相对稳定。

第三，支持鼓励对其他制造产业的投资。从表面现象来看，“荷兰病”就是资源部门一枝独秀，其他制造业缺乏竞争力而规模萎缩。由于在资源丰富地区，往往会由于劳动力被高工资吸引到资源开采部门和相关部门而提高本地的工资水平，压低了其他制造业的利润空间；资本对其他产业的投资兴趣下降；银行信贷支持往往重点关注风险较小且增加值较大的资源部门；地方政府对支柱产业的特别重视而忽略了其他制造业对稳定地区经济的重要作用而促成了“荷兰病”出现。

为防范这种现象的出现，抵消市场有意识和无意识地抑制其他产业发展的市场力量，政府需要从产业规划、信贷政策、财税政策等方面有意识地侧重鼓励其他制造业的发展。在工业园的规划方面防止仅仅鼓励紧密围绕能源开发和深加工的产业投资发展，还需要以更优惠的政策吸引其他制造业的投资发展；并且在信贷支持、财税政策方面给予更多的优惠，以抵消因市场失灵而加速资本向能源资源相关产业集中的力量，改变地区产业结构自发演化的路径，以保证地区经济的多元化发展。

“荷兰病”出现的另外一种市场力量是人力资源的侧重发展。无专业技术技能的剩余劳动力往往会被吸引到资源开采部门，限制了人力资源向其他部门的转化，加强其他产业发展的技术培训也相应成为防范“荷兰病”的有效配套措施。