相关政策建议

根据前面得到的结论，为了抑制住目前疯涨的房地产价格，本书提出了如下政策建议。

一、为了适应我国快速城镇化的发展趋势，在守住18亿亩耕地红线的前提下，应该加大城市建设用地供给的力度

十二五期间，我国仍面临着大量农村人口向非农人口转变的城镇化挑战，对城市住宅的需求仍然很大。因此，要控制住宅价格过快上涨，最根本的还是要扩大城市土地的供给。但是我国又是一个土地资源稀缺的国家，特别是耕地资源，因此在扩大城市住宅用地供给的同时还需要保证耕地面积。

城镇化过程，顾名思义除了城镇人口的增加外，还包括城市土地面积的扩张，其中很重要的是城市住宅土地面积的增加以保证进入城市的外来打工人员能够获得居住条件。因此，与人口转移进城相应的一个过程应该是城市建设用地，特别是住宅用地的增加。同时，随着农村人口的减少，农村的居住用地被征地拆迁后随之转变为城镇居住建设用地。但是实际上，由于我国特有的户籍制度和城乡二元土地制度，农村人口即便进城打工，但是由于户籍限制农民很难获得城市户口，因而农民一般也不会选择卖掉农村的土地，这样农村居住用地没有相应减少，而城市中人多地少的固有矛盾注定了城镇居住用地的增加也往往赶不上城镇人口的增加。图9.1反映了1986—2009年全国农村地区新增住宅面积和农村常住人口的变化情况，从图中可以发现农村新增住宅面积基本仍然保持了增长趋势，在1993—1996年以及2005—2009年涨势特别明显。而农村常住人口则基本处于下降状态。这种情况导致了如下两方面结果：一方面使农村人均居住面积的大幅度增加，农民居住环境得到极大改善；另一方面则是大量农村闲置住宅的出现，造成了土地资源的严重浪费。

图9.1　全国农村新增人口和新增住宅面积变化图

此外，解决城镇住宅用地短缺的一个办法是根据统筹城乡发展的原则，在尊重农民意愿基础上，逐步将农村住宅生活用地转变为城市住宅建设用地。从我国现实情况分析，可以选择“重庆模式”和“北京模式”两条途径：

第一，统筹城乡发展联系，打破户籍制度的限制，农村迁移人口可以用自己在农村的住宅用地指标置换城市的户籍和社会保障。这个办法借鉴和参考了“重庆模式”。重庆在统筹城乡发展中设计的“地票”交易制度，一方面可以盘活农村住宅土地资源，使农村居民获得了可以将自己的宅基地进入“地票”市场进行置换的权利；另一方面，又可以在保护耕地资源不被破坏的条件下，扩大城市住宅用地供给。

第二，对于城市郊区农民的小产权房，在保证农村土地集体所有的法律前提下，借鉴“两权分离”的做法，即土地所有权和使用权分离，一方面保证土地所有权仍然归集体所有，另一方面可以将小产权房土地的使用权进行租赁。例如，北京的唐家岭地区改造，参照宅基地腾退换房，这个地区的农民将全部搬迁上楼，同时也为了解决地区外来人口的住房需求，还将在现有村集体建设用地上启动公租房建设。公租房与回迁房建设同步推进，公租房产权归村集体所有，建成后主要面向低收入阶层，所得房租收益分配给全体村民。

二、在保证土地公平、公正、公开出让的前提下，对土地招拍挂制度进行一定程度的改革

对招标、挂牌、拍卖出让方式的改革，并不是重新回到之前以划拨和协议出让的时代，因为协议和划拨方式，不但不能反映土地的真实市场价格，而且容易引发政府和企业之间的暗箱操作，导致权钱交易的腐败问题。但是目前的城市土地出让招拍挂的出让方式，根据本书第七章政策评估的结果，虽然对全国房价没有产生特别大的影响，然而在特定地区、特定时刻下还是对推高房价还是起了推波助澜的作用，比如对经济较不发达的中西部地区房价影响还是比较大，因此土地招拍挂制度在具体操作层面、实施细节上还有待进一步完善。

1.在土地招标、拍卖和挂牌三种土地出让方式的选择上，应该少拍卖、挂牌多招标

本书从理论上证明了在上述三种土地出让方式中，招标对房价的影响最小，挂牌次之，拍卖最大，并且也得到了国土资源部楼盘调查数据的部分证实。但是由于招标一方面相对来说操作比较复杂，对技术要求比较高，而且更重要的是，它并不完全以价格作为竞标对象，因而其成交价款远不如拍卖和挂牌，本书整理了2003—2006年住宅用地的各种土地出让方式占总成交价款的比重图如下。

图9.2　住宅用地的各种土地出让方式成交价款比重图

从该图可以清楚地发现，招标出让土地的金额在总价款中所占比例逐年递减，而拍卖则基本稳中有升，挂牌则明显上升。这也是为什么在国土资源部最开始公布的620个楼盘中只有18个是以土地招标出让的最重要原因。因此，政府必须改变以往最大化土地出让金的“土地财政”思路，在土地出让实践中少点拍卖和挂牌出让，尽量多地采用招标出让，政府对城市土地的供给，应该以满足不断增长的城市人口对住宅的需求为目标。而破除地方政府依赖“土地财政”的关键是改革我国的财税体制，特别是中央和地方政府的财政分配体制，按照事权和财权相对应的原则，在地方政府和中央政府之间进行合理分配。

2.继续坚持土地市场化交易导向，在现有基础上探索土地出让制度的新形式

近段时间以来，各地“天价地王”频繁出现，国土资源部已经开始意识到以“价高者得”为主的土地招拍挂制度存在很多问题，也开始有意识的对该制度进行一定程度的修补。按照国土资源部的思路，今后将坚持和完善土地招拍挂出让制度，将推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。其中，“限房价竞地价”“双向竞价”“综合评标”等房地产用地出让模式都在考虑之内。如北京市在2010年试水的土地出让“综合评标法”备受国土资源部关注。2010年4月份，在“国十条”的调控背景下，北京连出几块“天价地王”。在此情况下，北京市推出了土地出让“综合评标法”，即尽量多使用招标的方式出让土地，而且在招标的评标当中，土地出让价格的分数占比下降。同时，采取限制地价、配建保障房面积等方法，进行招标竞争。北京市住建委负责人在一次向住建部汇报的会议上表示，2010年5月以来，北京市出让的43宗居民用地中，37宗采用综合评标的办法，占86%。在挂牌出让的土地中，对配建公租房地块试点限地价，竞公租房面积方式，竞买报价达到预先规定的上限时，不接受更高的报价，而是配建的公租房面积多的获得土地。由此，北京市土地成交价明显下降，2010年4月以来，平均楼面土地成交价由13 976元降至5 958元每平方米，土地成交的溢价率由119%降至27%。2011年3月26日，国土资源部党组成员、总规划师胡存智在上海参加论坛时表示，国土部正在对土地招拍挂新规则进行研究，不一定要“价高者得”，比如先规定价格门槛，到达一定地价，再竞争就以其他标准评标，这时候企业的设计思想、无形资产、设计理念都将成为评标的依据。

三、以房产税出台为契机，改革目前的土地批租制，可以考虑将土地年租与征收房产税合并

土地批租制的好处，一是政府可以一次性获得几十年的可供支配的大额资金；二是征收方便，省去了以后多次重复征收的麻烦。而土地年租制的缺点，一是寅吃卯粮，政府透支了未来收入，容易导致政府官员在自己任期内为了所谓的“形象工程”和“政绩工程”，以打着经营城市的幌子而大肆卖地；二是一次性缴纳未来若干年的土地出让金，也大大增加了开发商的资金负担，容易积累金融风险；三是开发商一次性缴纳的土地出让金同样需要在住宅出售中一次性获得补偿，这样土地出让金将全部进入住宅成本中，从而也在无形中抬高了住宅销售价格。

目前土地批租制改革的一个可行方向是土地年租制。土地年租制与土地批租制相比较，主要特征在于：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取；二是每年根据当年的土地价值对租金进行调整。从地方政府方面考虑，土地年租制虽然减少了当前的一次性土地收入，但是却可以在未来期限内获得稳定的收入来源；从住宅购买者方面考虑，则土地年租制可以减轻包含在房价中一次性支付的土地出让金，从而减轻支出负担；从房地产开发企业方面考虑，土地年租制可以有效减轻房地产开发阶段的融资负担，降低在土地批租制下所面临的金融风险。

但是土地年租制也不是十全十美的，实行土地年租制面临的一个主要困难是租金确定机制和租金的收缴成本问题。在土地批租制下土地出让金的征缴，政府只需要同少数房地产开发企业交涉就可以确定。但是，在土地年租制下年租金的收缴，政府需要同大量的住宅所有者进行大规模交涉，交易成本和管理成本就大大增加了。为了解决这个问题，可以考虑将土地流通环节的年租金同保有环节的房地产税收结合起来征收，要么将两者绑定，或者将两者合并征收统一的房产税或物业税。虽然土地出让金和房产税的性质不同：前者是政府作为土地所有者获得土地租金，而后者是政府作为公共管理者征收的税赋。但是在我国城市土地归政府所有的国情下，政府集土地所有者身份和公共管理者的双重身份于一身，从简化税种、提高征缴效率的税制改革角度来看，合并征收也是一种不错的选择。