经济发展新常态下的税收破局

河北省唐山市地税局　张福军

经济发展进入新常态，给税收工作带来了严峻挑战。在这一背景下，唐山作为以煤铁复合体为主导的工业重镇，其困境更具典型性和代表性。本文拟以唐山地税工作为中心，综合研究经济新常态对于税收工作带来的机遇与挑战，探寻税收工作的突破口和着力点，并思考经济结构转型升级过程中培植新兴税源的可能。

一、税收视角下的经济新常态内涵与特征

毋庸讳言，大多数城乡居民对于经济新常态的直接感受并非增长方式的改变，而是增长速度的下滑。导致经济增速下滑的原因通常被概括为“三期叠加”，即增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的同时到来。

从需求角度看，由于全球经济增长严重下滑导致出口下降，前期大规模刺激政策推出后政府固定资产投资增长逐渐放缓以及国民收入分配格局不合理和收入分配差距扩大导致居民消费增长缓慢，拉动经济增长的三大需求——货物和服务净出口、资本形成和最终消费对经济增长的拉动作用都在不同程度上减弱，出口和投资的减弱尤为明显。2014年，我国出口增长同比增幅回落3个百分点；投资增幅同比回落近4个百分点；社会消费品零售总额增幅同比回落也将近2个百分点。

从供给角度看，传统产业特别是第二产业不仅呈现严重生产过剩，而且形成了严重的生产能力过剩。钢铁、建材、平板玻璃、光伏等行业表现尤为突出。全国政协常委、经济委员会副主任张国宝2013年就曾指出：“不少行业的生产已经接近或者达到了峰值，粗钢产能达到了9.8亿吨，产量超过了7亿吨，仅仅河北迁安县（市）一个地区的产量就超过了德国，唐山地区钢产量超过了欧洲，径向价格的竞争基本上处于全行业亏损状态，水泥、船舶、太阳能、风力发电设备均表现出产能过剩，包括发电设备制造在内，产能已经达到年产1.6亿—1.8亿千瓦。2010年的产量峰值是年产44亿千瓦，均有产能过大的担忧。”如今，这种担忧已经全面成为现实。

消费不足和供给过剩的叠加必将导致平均利润率下降，从而加剧市场竞争，并进一步抬升曾经低廉的劳动力成本。长期以来支撑经济增长的“人口红利”正在逐步丧失。近三十年来出口导向的经济增长模式已经难以持续。

市场的逻辑是残酷的。普通民众都已感受到的经济寒冷对于市场主体而言则更为严峻。为了谋求生存，多数企业经营者不得不谋取经济转型，一方面努力降低生产成本，寻求新的市场订单，另一方面向新经济增长点转移投资，谋取资本输出。从这个角度出发，压力同样也是产业结构调整的动力，是推动经济发展方式转变的市场力量。值此历史转变时刻，中共中央在科学分析国内外经济发展形势、准确把握基本国情的基础上，针对我国经济发展的阶段性特征作出我国经济发展进入新常态的重大战略判断。

经济新常态并非一种已经形成的状态，而是传统经济增长方式向新型方式转变的过渡阶段，是市场主体和政府共同的目标追求得以对象化的过程。从税收角度看，经济新常态最值得关注的是以下五点特征：

第一，经济增长速度的减缓引发税收增速持续下滑。经济决定税收，随着国民生产总值增速的减缓，税收收入增速势必随之下滑。由于我国目前税制结构以流转税为主，流转税的增减变化又与物价关系密切，在经济减速导致物价下行时，税收增长率下降幅度还要超出物价下降幅度，也就是说，下滑速度可能比宏观经济减缓步伐更为迅速。截至2015年，全国税收增速已经连续三年处于个位数增长区间，并且呈现逐年下降的态势，2013年全国税收增速为9.8%，2014年降至8.8% ，2015年则为6.6%，且低于GDP增速。个别省市甚至出现了税收收入负增长。例如，2015年唐山地方税收收入仅完成190.6亿元，同比下降0.3%。可以预料，随着经济结构转型升级步伐的加快，像唐山这样的重工业密集区因节能减排和淘汰落后产能力度的加大，税源萎缩、税收增长乏力的困境将更为突出。税收收入增速的下滑还将持续相当长一段时间。然而，由于土地出让收入的萎缩和“保增长、惠民生”财政支出压力的不断增大，地方政府对于税收收入增长的要求却比以往任何时候都更加迫切。当前，保持税收收入增长已经成为各级税务机关共同的难题。

第二，产业结构发生重大变化，服务业增速超过制造业并即将成为最重要税源。国际金融危机爆发前的2006年，我国第二产业占国内生产总值的比重为48.9%^[1]，第三产业占国内生产总值的比重为38.4%；2014年第二产业占国内生产总值的比重降至42.6%，第三产业的比重升至48.2%。尽管确实存在政府导向这一外生因素，这种产业结构调整的内在动力主要还是由于第二产业企业利润率普遍下降，而第三产业资源和劳动力成本较低、附加值和利润空间较大，创造税收能力更高（据测算，第三产业创造税收的能力是第二产业的2倍^[2]）。唐山这类产业结构相对落后的重工业城市——2014年三次产业比重为9.0：57.7 33.3——当前经济的税收Ж能力明显偏低。这也是唐山当前税收困境的重要形成因素。到2015年，唐山区域生产总值仍居河北省第一位，但是地方税收收入已经屈居全省第三位。鉴于短期内这一趋势不会改变，预计“十三五”期间服务业比重仍会继续稳步提高。

第三，需求结构逐步转向内需为主，新消费领域正在成为税收增长点。2007年，最终消费、资本形成、货物和服务净出口对经济增长的Ж率分别为39.6%、42.4%、18%；2014年上述三大需求对经济增长的Ж率则分别为50.2%、48.5%、1.3%。出口对经济增长的拉动作用显著下降，居民消费则正在成为需求层面拉动经济增长的主要动力。这是外向型经济模式无法持续后的必然结果。对此，国务院已明确提出积极发挥新消费领域的引领作用，并要求强化对新消费领域的财税支持。

上述产业结构和需求结构的调整必将带来税源结构的深刻变化。伴随跨国、跨地区经营的企业集团不断涌现，电子商务日益普及以及新兴业态不断涌现，税源的复杂性、分散性、隐蔽性和流动性越来越明显，企业办税人员业务素质和法治意识越来越强。这必将φ 收征管面临更直接、更尖锐、更繁多的问题和矛盾，也要求税务部门适应形势变化，着手改进税收管理方式。

第四，政府、企业和居民之间的国民收入分配格局发生显著变化，个人所得税地位更趋重要。根据库兹涅茨倒U型拐点理论，随着一国收入水平的上升，收入分配差距将趋于扩大，当经济水平达到较高程度时，收入差距将开始缩小。统计数据表明，21世纪以来我国居民收入的确呈现先降后升趋势。2000年可支配总收入中，政府、企业和居民的收入分配格局为17.94%、14.53%和67.54%；而2008年三者的比重为22.74% 、18.98%和58.28%；居民在国民收入分配中所占的份额下降了9.26个百分点。2012年，三个部门份额分别为18.47%、19.54%和61.99%，居民份额比2008年又提高了3.71个百分点。从政策角度看，中共十八届五中全会已经确立到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。从经济运行角度看，更为激烈的市场竞争必将抬升劳动力价格。未来居民收入份额保持持续上升态势的可能性很高。这也意味着，直接税在税收中所占比重将相应提高。相应，以个人所得税为核心的直接税改革也将逐步推进，数量庞大的自然人将加入纳税人的行列。

第五，供给侧结构性改革将成为释放经济潜力的发力点，税收如何引领供给侧改革正在成为当前新课题。从强调扩大需求，到抓住供给侧做文章，是进入经济发展新阶段的必然选择。环境保护和资源节约、城镇化和产业升级等供给层面的结构优化将成为新常态下拉动我国经济增长的主要动力。如何发挥税收作用，引领供给侧结构性改革，正在成为税收工作新的话题。

二、新常态要求税务工作谋划新思路

“时移世易，变法宜矣”。面对经济发展新常态，各级税务部门必须进一步解放思想，转变观念，在四个全面战略总体布局的指导下，重新谋划税务工作，确立全新工作理念，努力开创税收事业新局面。

（一）以全面深化改革开放战略为指导，谋取税务工作新突破

面对新常态下的新任务，必须在新的历史起点上全面深化以税制改革和征管体制改革为核心的税收改革，通过改革化解经济新常态带来的困境和挑战，逐步形成与经济新常态相适应的思维方式、价值取向、制度安排、技术手段和工作规范。

在经济新常态下，“新”字成为工作和发展的主旋律。各级税务工作者都必须学会以开放的眼光和胸怀，博采众长，兼容并蓄，虚﹀ 习借鉴兄弟单位、各行各业和国际同行的成功经验做法，主动向社会和纳税人开放，积极走出去、请进来，广泛进行交流学习，不断拓宽眼界，提高站位，努力从不适应新常态的僵化保守的旧观念中解放出来，从固有的习惯思维方式和经验做法中解放出来。

科技进步是新常态下经济发展的重要动力。当前，以云计算、大数据、移动互联、物联网等新技术为引领，互联网技术正在孕育新的突破。未来新技术的成熟和普及必将广泛影响工作方式、生活方式、学习方式甚至娱乐方式。必须密切跟踪科技创新步伐，加快金税三期工程建设，让信息化技术为税务工作提供有效的技术支撑，尽快形成基于信息化管理的工作模式和控管手段。

（二）以全面依法治税战略为引领，培育税务工作新理念

新常态是从传统增长方式向新型增长方式的转变过程，市场经济的法治化就是这一转变过程的重要因素。反过来说，税收法治化也是经济新常态的保护神。全面依法治税就是要让法治成为税收工作的常态，在法治框架内深化税收改革、推动税收发展，规范税收秩序，化解税收矛盾，φ 收现代化建设始终沿着法治化轨道前行。

根据中共十八届四中全会提出的“重大改革有法有据，立法主动适应改革”等要求，“营改增”、消费税、房地产税、资源税、环境税等多项改革必须纳入法治轨道，努力实现税收立法与税制改革的良性协同。特别是对有可能增加纳税人税负的改革，更要摒弃简单行政命令方式，坚持在法制框架下出台。为此，要按照法治化的要求，抓紧修订不适应新常态的制度机制，探索制定目前缺乏的制度机制，促进各项税收工作在法制框架内良性发展。

（三）以全面从严治党和文化兴税战略为抓手，推进税务干部素质新提升

应对税收新常态带来的新挑战，税务工作者的政治业务素质必须要有较大提升。尤其需要广泛培养政治思想可靠，税收业务娴熟，通晓企业管理、财务会计、审计技术、信息技术和相关法律知识的复合型人才。然而一段时间以来，由于人员结构老化，知识更新加快，社会压力增大，激励手段匮乏等复杂原因，一部分税务干部精神面貌、工作态度和业务素质的良性发展受到严重制约，面对新常态下的种种新事物和新要求，更可能形成能力不足和本领恐慌。因此，准确把握税务干部思想动态，科学教育引导，迅速提高政治业务素质已经成为税务工作的重要课题。

令人欣喜的是，全面从严治党战略的深入推进，为强化制度和纪律约束，从严管理税务干部队伍营造了良好的政治环境和社会环境。在从严治党这一党建新常态下，舆论监督和群众监督得以有效强化，这种变化必将促使税务干部职工自觉加强自身言行举止的约束和规范，严守纪律，改进作风，廉洁从税。同时，干部人事和收入分配等制度的改革以及公务员职务与职级并行制度的确立，在很大程度上缓解了基层税务干部收入偏低、待遇提升空间逼仄的压力，有利于调动工作主动性和积极性。上述有利因素正在为税务系统干部队伍建设带来难得的契机。

但是，仅仅依靠纪律和制度绝对无法真正实现干部队伍素质的提升。Y理论指出，强制和惩罚不是使组织成员完成组织目标的唯一方法。组织成员对工作的好恶，取决于他们所处的环境，如果组织给予积极诱导和激励，成员将渴望发挥其才智，反之则视工作为一种痛苦。这种能够给予组织成员积极诱导和激励的环境，即是良性组织文化环境。良性文化环境一旦形成，就会起到“不令自行、不禁自止”的效果，引导干部职工增强组织认同感、自豪感和职业使命感，不断提升自身政治业务素质和个人修养，有效克服本领恐慌。因此，各级税务机关应大力推进税务文化和税务职业道德建设，积极培育和弘扬社会主义核心价值观，铸就税收现代化建设的精神高地，创造富有时代气息和税务特色的文化精品，为干部职工的全面发展提供无限可能。

三、新常态下税务工作的破局

（一）依法组织税收收入

在困难的形势下，组织收入工作更要注重收入质量的提高，特别是要注意提升公共财政预算收入占比，提升非公企业和新兴产业税收占比。为此，应进一步深化税收分析，进一步完善税源监控、纳税评估、税收分析、税务稽查四位一体工作机制，加大税务稽查工作力度，对于税收违法行为实施精准打击，有效发挥稽查威慑作用。积极稳妥推行税收征管规范，进一步提高征管质效，努力防止税收流失。同时，始终坚持组织收入工作原则不动摇，始终做到依法征税，坚决杜绝空运转、虚收、寅吃卯粮、收“过头税”等违规行为。

营业税全部改征增值税以后，房地产税、个人所得税等直接税势必成为地税部门征收管理的主要税种。地税部门管理的纳税人将在现有基础上增加更多自然人；地方税种的征税对象，将由主要以企业经营性收入为主调整为以个人所得、财产和特定行为为主。传统的“以票控税”、“查账征收”等手段将成为历史，税收管理的难度和成本也将随之大幅度增加。

显然，为了解和掌握个人收入、支出，财产保有及变动情况，单纯依靠税务部门力量是难以实现的，必须利用信息化手段，建立与相关部门和单位的信息共享平台，实现跨部门信息共享。为实现信息共享，必须建立和完善社会征信体系，推出房地产统一登记平台、个人收入和财产信息系统。在此基础上，还要探索建立较为完善的数据比对分析模型，将其他部门或单位提供的涉税信息与税务部门日常掌握的征管数据和纳税人自主申报的数据进行比对，发现纳税人自主申报中的疑点，采取有效措施查补税款。通过健全制度、细化配合内容和形式、加强督促落实，降低税收流失风险。

进一步完善上述综合治税体系，关键是解决法律法规制度不健全、不明细，涉税信息渠道不通畅，部门配合不积极、不及时的问题。近年来，部分省级政府开始以地方政府规章的方式制定税收征管保障办法，明确规定县级以上政府有关部门制作或者获取的房屋登记等8类涉税信息，应当提交税务机关。这类规章的颁布，为地税部门有效实现信息管税奠定了法律基础。

（二）深入推进以税收风险管理为导向的征管改革

积极贯彻落实中央全面深化改革发展领导小组通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》，推动国税、地税两套税务机构服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制存在的突出问题。在业务环节上，简化行政管理和审批程序，创新管理方式方法。建立税收风险防控体系，以风险管理为导向推进大企业税收风险防范和应对工作。健全税务稽查运行机制，强化技术检查手段，扩大税务稽查对象覆盖面，增强税务稽查威慑力。开展有针对性的国际税收管理工作，形成包括税收协定执行、反避税、情报交换等专项管理的工作链条。

此外，为加强全球税收合作，打击国际逃避税行为，应深度参与OECD/G20组织发起的税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，简称BEPS）项目，维护我国税收权益，服务对外开放大局。

（三）稳步深化税制改革

首先，税制改革要以“稳定税负”为约束条件。这是因为，经济形势愈是困难，财政支出压力愈大。即使财政支出不再增加，仅保持规模不变，当前宏观税负水平也很难予以调减，除非以允许各级财政普遍产生赤字为代价。另一方面，当前宏观税负水平已经很高。即使仅以公共预算收入口径计算，2014年其占国内生产总值的比重已经达到21.94%。考虑到当前困难的经济发展大环境，税负调增余地也已颇为有限。因此，总量调整和结构调整同时进行，实现不同税种有增有减，总体税负基本稳定，成为最具可行性的制度选择。

其次，进一步优化税制结构，从个人所得税改革和开征房地产税着手，逐步提高直接税比重。这一调整有利于促进经济发展，提升经济存量对税收收入的贡献度，φ收增长过多依赖国内生产总值特别是生产价格指数（PPI）增长的局面得到改善，一旦国内生产总值出现增长下滑则税收增速下滑更快的局面得以改观，增长更具可持续性。为提高直接税占比，对于个人所得税应逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制；对于房地产税应从现行对居民个人拥有的房地产存量环节基本不征税过渡到存量环节普遍征税。此外，为有效调节畸高收入，还应适时开征遗产税与赠予税。

最后，以“营改增”为主要抓手，逐步降低间接税比重。面对稳定税负的约束条件，直接税比重的逐步提高显然应当也必须以间接税比重的逐步减少为前提。两者宜同步操作，彼此呼应。有鉴于此，应加快“营改增”改革进程，争取在2015年内完全到位。同时，同步开展消费税改革，对现行税目中已经成为生活必需品的部分，如化妆品，予以停征消费税。

总之，税制改革的基本框架可以概括为：一方面逐步降低间接税税收收入比重，同时相应增加直接税税收收入比重；另一方面，逐步降低企业缴纳税收收入比重，同时相应提升自然人缴纳税收收入比重，着力发挥税收的公平分配功能。此外，为支持持续、绿色发展，应积极推进资源税和环境保护税立法；为支持均衡发展，应加快建立完善地方税体系，将资源税和环境保护税逐步确立为地方税主体税种。

（四）进一步提高纳税服务水平

主动围绕国家重大战略、重大问题和重大改革，有针对性地创新服务管理措施，不断提升纳税服务水平。

一是按照中央关于实行结构性减税的要求，重点加大结构调整、科技创新、小微企业、促进消费和保障民生等方面税收政策的支持和落实力度。二是认真实施全国税务机关纳税服务规范，在为纳税人提供全国统一标准的纳税服务的基础上，有条件的地区要主动推出更具个性化、多元化和便利性的定制服务，例如：扩大涉税业务“同城通办”覆盖面，拓展网上办税服务平台功能等。通过开展定制服务，逐渐形成具有鲜明特色的纳税服务品牌。三是充分维护纳税人合法权益。对于纳税人权益的维护应当体现在纳税人办理税收事宜的全过程。事前环节要使纳税人清楚地了解掌握税收政策，实行税收政策及管理措施的出台与宣传解读同步，加强媒体、电话、网络、面对面等多种咨询方式的整合和配合，逐渐形成全国统一、层级分明、分级处理、及时反馈、结果汇总的纳税咨询业务处理机制。事中环节需要增强办税便利性，推进国税、地税办税服务厅率先实现服务深度融合，拓展网上办税功能，开发手机办税系统，尽可能从纳税人角度出发降低办税复杂程度。事后环节需要及时处理涉税争议，严格落实税务事项听证、复议、诉讼制度，建立税务争议调解制度并组成专业团队，拓展更多的救济渠道，有效保护纳税人权益。

此外，为更加有效开展纳税服务，还应注意发挥中介组织力量，加快税务师制度立法进程，积极引导税务师事务所蓬勃发展。

四、新常态下培植新税源的建议与思考

面对暂时的财政困境，政府应顺势而为，积极适应经济新常态，在坚持市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，更好地发挥政府调控和引领作用。抓住创新驱动发展和产业优化升级两个关键，通过深化改革激发和释放经济领域蕴藏的活力，激活经济增长内生动力，不断提高区域经济对税收的Ж 率，努力实现从经济到税收的良性循环。以唐山为例，建议采取以下措施：

（一）优化产业结构，加快第三产业发展

加快新型城镇化建设，健全城市服务功能，拓展第三产业发展空间。努力提高城乡居民收入，提高社会保障和中等收入者收入水平，增强消费信心，拓宽消费领域，鼓励居民在文化娱乐、休闲旅游、信息技术、新型养老等方面消费，形成有效持续的消费热点，提升第三产业发展水平和税收创造能力。在此基础上，着力发展金融保险、旅游会展、信息咨询、软件开发和城市公用等现代服务业，推动传统产业升级，壮大新业态新产业，实现制造业和服务业的大融合、双拉动。鼓励本市电子商务、物流企业和第三方电商平台加快发展，推动大型商业企业开办电商销售平台和网络，鼓励本市居民通过本地电商平台购买商品。培育龙头企业，打造知名品牌，提高产业集中度和市场竞争力。

（二）打造主导产业链和产业集群，推进传统工业升级改造

推进唐山市南部沿海经济带、中部平原经济带和北部山前经济带建设，在科技创新、精深加工、高端带动、延伸链条、扩大产能等方面下功夫，努力形成各区域、各产业、各行业竞相发展、多业支撑的新格局，尽快扭转唐山市经济和税收过度依赖钢铁行业、建筑业和房地产业的被动局面，增强唐山市经济和税收抵御市场冲击的能力。推进传统产业高新技术改造和优化升级，围绕产业链上下延伸，促进产业集群配套协作，形成产业联动效应。打造动车组制造业、石墨烯制造业等新兴产业集群，对战略性新兴产业在市场准入、土地使用、人才引进等方面给予更加优惠的扶持，形成集聚引导和带动效应。

（三）强化先进技术研发和应用，提升企业经济效益

支持企业建立研发中心，引进和培养高层次创新创业人才，引导各类创新要素加速向企业集聚，抢占产业链高端和市场终端，以先进技术占领高端市场。加大对核心技术的攻关力度，着力在唐山市打造一批具有核心技术和自主品牌、具有较强竞争力的高新技术企业，培育核心竞争力。进一步支持中科院等国家有关科研机构来唐设立重点实验室，加大对西南交大唐山研究生院、华北理工大学等高校的资助力度，扶持其成为吸引凝聚高端人才的品牌基地。推动企业与高等院校、科研单位组建产、学、研战略联盟，共同致力于项目攻关、成果转化和产业化工作，提高自主创新能力。

（四）积极发展新兴产业，培植新的经济和税收增长点

充分运用国家提高小微企业增值税和营业税起征点、扩大小微企业所得税减半征收范围等税收优惠政策，加快发展众创空间、企业孵化器等新型创业服务平台，发展新兴产业，支持科技创新。为鼓励中小型高新技术企业的发展，应积极出台扶持措施，鼓励企业自身孵化和发展壮大，引导高新技术产业成为唐山市经济和税收新的增长极。提升本市对外开放水平，全面发挥曹妃甸开发区和唐山港区开放先导区作用，发挥唐山市在东北亚区域、环渤海经济带和首都经济圈的地缘优势和区位优势，主动融入京津冀区域一体化进程。2015年，要充分利用世界园艺博览会、中国金鸡百花电影节、中国—中东欧国家地方领导人会议和中国——拉美企业家高峰会平台，促进经贸洽谈，吸引外商投资。发挥曹妃甸综合保税区作用，促进保税物流和国际转口贸易发展，全方位扩大开放合作，提升外向型经济发展水平。

（五）科学引导招商引资，不断增加税收收入

统筹考虑招商引资企业在发展经济、解决就业、带动消费、增加税收等方面的Ж 程度，更加关注企业经营项目、核算方式、缴纳税种等因素。一是重点引进对唐山市税收Ж 率更大的企业，有效避免“招商引资不产税”的问题。二是重点引进有自主知识产权、附加值高、盈利能力强、存续期长的大型企业，增强企业生存稳定性。三是重点引进采购本地产品的大型商贸型出口企业，既促进本地供货企业增加销售收入和增值税收入，又提高大型商贸企业的盈利能力和所得税收入。

（六）加强非税收入管理

对于非税收入，要建立健全法律制度构架，以“依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收”为契机，规范征收主体行为，坚决取缔各种乱收费和乱罚款，严格票据管理，将其纳入金税三期管理系统，并对非税收入的征收和使用加强监管。

参考文献：

胡道新：《用新思维赢得新常态下的新发展》，《税收研究资料》2015年第5期。

王小广：　 《2015—2030年中国经济发展趋势及新战略选择》，《税务研究》2015年第6期。

刘蓉、罗帅：《“十三五”时期税制改革取向》，《税务研究》2015年第11期。

冯瑜：《产业结构调整与税收增长分析》，《税务研究》2011年第7期。

【注释】

[1]如无说明，本文应用数据均来自国家统计局网站。

[2]冯瑜：《产业结构调整与税收增长分析》，《税务研究》，2011年第7期。