浅谈事业单位如何加强预算管理

张 聪

近年来, 事业单位改革方兴未艾, 事业单位预算管理作为一项全方位的管理工作, 亟须各单位加以重视。 传统的事业单位预算管理存在着预算管理意识淡薄、 预算编制方法过于笼统、 项目划分不细致、监督机制不健全、 评价体系不完善、 信息反馈不及时等一系列问题。本文据此类问题提出了细化预算编制制度, 强化预算支出约束, 加强预算工作监管, 建立绩效评价体系, 加快信息反馈速度等一系列建议。

与此同时, 伴随着我国预算管理制度改革的逐步深化, 事业单位会计制度的不断变迁, 我国已取消了预算外资金, 现在所有财政收支全部纳入政府预算, 接受各级的审查与监管。 这标志着我国的预算管理将更为全面、 系统, 对于预算的编制要求也更上一个台阶。 只有各地财政部门充分地了解本级与下级单位的日常经济活动, 才能够科学编制预算、 执行预算。 相信在新制度、 新准则的指引之下, 我国事业单位的预算管理必将迎来新的里程碑。

一、 事业单位预算管理工作概述

预算工作在我国财政工作中占有举足轻重的地位, 预算管理作为财政工作的基础, 是我国社会主义经济体制的重要组成部分。2015年伊始, 伴随着新 《预算法》 的实施, 标志着我国现代财政制度的进一步完善。

事业单位是我国财政体系之中不可或缺的一部分。 我国一般把事业单位定义为: “国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、 科技、 文化、 卫生等活动的社会服务组织。” 预算管理活动在事业单位日常经济活动中占有举足轻重的地位。 预算是指政府、 企业或单位的财务计划, 它主要包括收入、 支出等财务管理活动。 一切财务计划实施之前, 都需要经过决策者的同意与授权。 预算不仅是一种资源分配的渠道, 也是追求效率的一种手段。 事业单位预算管理是指, “事业单位对预算的编制、 执行与考核等工作进行全过程的监督、 协调与控制管理。” 在国外, 联邦政府财政部门作为国家财务管理的最高领导部门, 掌控并指挥国家的一切经济命脉, 制定与经济有关的一切经济法规制度, 帮助各部门更好地协作。对于与国家经济相干的大事小情, 均有该部门负责管理, 以保证国家在世界经济发展的大潮中激流勇进、 迎难而上、 与其他国家建立良好的经济协作关系; 与此同时, 该部门还负责编制联邦政府预算、 制定相关的经济法规、 统筹管理国家的经济发展趋势、 收缴相关税费、 呈报国家经济状况报告等。 在我国, 事业单位的预算是由各单位自行依据有关的法律政策编制的预算, 然后报由上级主管部门进行统计数据、审批内容、 最终批复实行的。 各级财政部门指挥下级单位的预算编制实施。

二、 事业单位预算管理实务中所面临的问题

预算管理作为依法管理国家资金的重要手段, 在对各个单位施行全面监管、 加快资金使用效率等方面都显得至关重要。 但近几年, 伴随着经济的不断发展、 技术的不断进步, 单位工作复杂化程度的提高,原有的预算管理办法已经被现实工作所淘汰, 主要是对预算编制内容的全面性、 预算编制程度的细致性、 预算执行的规范性、 预算监督的严肃性和预算活动的透明性等主要问题缺乏明确且严格的界定来规范。与此同时, 我国在近几年的预算管理工作中虽然取得了显著的成效,但应当在实务之中积极探索、 不断深化改革, 以谋求更高效、 更科学的管理机制。 对于实际工作中日益突出的预算管理问题, 主要表现在以下几个方面:

(一) 各项支出划分不准确, 资金浪费现象严重

在预算编制的过程中, 由于各部门对于基本支出预算和项目支出预算的范围理解不同, 导致在实际操作中确定两类预算的界限不统一,划分的细致程度不同。 另外, 对于维持性专项支出和发展性支出的重要程度认识不明确, 这就导致了重点支出与一般支出划分相矛盾的状况。 一些单位往往将资金投入到一些绩效工程、 形象工程中去, 造成财政的 “越位” 与 “缺位” 问题, 与此同时, 一些部门非重点类的一般支出在资金的使用过程中却占在 “举足轻重” 的位置, 如: 大型修缮以改善办公环境, 巧立名目发放津贴补贴, 过度使用 “三公经费”等等, 这就严重削弱了资金在日常基本开支中的使用量, 违背了财力优先保障维持性专项支出的原则, 造成了资金的浪费问题。

(二) 预算编制内容不完整, 程度不细化

在实际工作中, 保证预算的科学合理是一项十分重要的工作, 需要各部门以严谨负责的态度对待相关问题。 长期以来, 我国预算管理工作主要是由我国的财政部门独掌大权, 其余部门的参与程度并不高,这就导致了预算编制的内容难以成为一套完整的体系。 传统的功能预算, 从涵盖的范围来看仅仅是财政的拨款预算, 对于预算的核定与批复也仅仅是预算内资金, 而单位的很多基金、 收入均游离于预算之外,并没有根据预算管理办法的要求将其法制化、 规范化, 对于预算的编制也仅仅只是涵盖了部分内容, 并不是一项全方位的工作。 在以往的预算编制模式下, 各单位都只是按照本单位的需求编制自己的预算,预算只能划分到类款程度, 不能进行更为细致的划分, 与此同时, 各单位上报的预算并不是直接涵盖预算部门的预算, 而是将各部门的预算按照科目汇总, 涉及面特别广泛, 不仅外行人在了解时如同雾里看花终隔一层, 就连相关的从业人员实际操作起来也是丈二和尚摸不着头脑。 久而久之, 上级管理部门就根本无法掌握各单位预算资金的使用状况, 相关的监督、 监管也形同虚设。 另外, 我国很多地方上的编制往往存在着许多的漏洞, 这就造成了资金拨付混乱的问题。

(三) 监督机制不完善, 执行效率迟缓

事业单位的预算执行不到位, 在极大程度上是由于缺乏强有力的监督与管理机制。 由于事业单位对预算管理工作的漠视, 造成了对监督问题也是一带而过, 并没有把其真正的当作一项重要的工作去对待。以往对于事业单位的预算监督管理通常采用两种方式: 一种是本单位自己组成监督小组, 对自己单位的问题进行监督; 另外一种则是单位之外的各个组织机构, 社会群体组成监督小组进行相关的监督工作。许多事业单位里面并没有设立专门的监管机构, 也不能监督自己单位的相关工作, 所以对财务预算的内部监管也就成了纸上谈兵。 而单位外的各个团体组织对这一单位的情况又是一知半解, 所谓的监督也不过是走走过场的形式主义。 正是因为监督机制的失格, 导致了在预算批复资金的实际使用过程中存在着一系列的问题, 一些项目资金在实际工作中难以执行; 一些项目往往已经结束, 资金却无法适时收回。一些监管不利的单位往往在实际资金短缺时就强行改变预算内容而不是考虑更改或暂停计划的实施。 传统的监督执行工作往往是分工把口,各管一项或几项经费, 这就导致了预算的实际批复效率缓慢, 许多经费在适当的时间都无法到达相关部门, 更有甚者, 在一年结束之际,财务负责人进入决算工作时才下达到各部门, 这就使得预算资金的使用效率大打折扣, 在延缓项目进度的同时还加大了各单位财务部门的年终工作的难度。 与此同时, 不透明的预算监督方式往往会纵容一些资金浪费问题的滋生, 使得各单位的服务水平大打折扣, 而公民亦会对不透明的监管方式持怀疑态度, 难以对各单位的工作给予一个好的评价, 这也间接地对事业单位的发展形成了的阻碍。

三、 加强事业单位预算管理的方法刍议

针对事业单位在预算管理中所面临的一系列问题, 应当实事求是,从问题的根源出发, 结合当前大的经济环境以及我国特色化社会主义市场道路来寻求解决的途径。 针对预算编制、 预算执行、 预算监督等问题, 具体问题具体分析, 给出以下建议:

(一) 坚持例行节约原则, 硬化预算支出约束

对于预算编制工作中面临的种种问题, 各单位应该遵纪守法, 规范基本支出预算和项目支出预算, 消除不必要的支出; 对于维持日常基本活动的预算, 应该重点支持, 应该保障员工的基本生活水平; 对于工资等基本的开支予以优先考虑。 预算编制上, 要尽最大可能地支持基本支出, 划分好项目与基本的支出范畴。 在支出的分配过程中一定要加大力保证事业单位发挥其应尽的职能作用, 事业单位最为重要的就是他的公益性, 只有保证它维持正常服务的支出, 事业单位的存在才有意义。 与此同时, 要建立好支出项目库, 以便编制项目的支出预算, 这就要求各事业单位根据本单位资金需求的重要程度, 将项目排序后纳入项目备选库, 然后由上级主管部门根据各单位的资金使用情况和投放重点, 对各单位的预算数目进行统一的核算, 然后编辑到数据库中, 对于数据应该及时更新, 每年更新库中的数据, 对于以前年度未完转到下一年度的预算应联系该项目的实际情况, 从实际出发,以长久的、 发展的眼光看待这一工作, 制定长远的计划。 对于一般支出和重点支出, 一方面应该科学地划分资金的适用范围, 根据实际工作的需求, 着力解决财政 “越位” 与 “缺位” 的问题; 另一方面, 应该对财政资金的使用范围重新界定, 不再对所有工作大包大揽, 真正把钱花在刀刃上。 各事业单位应将所有资金统统纳入财政管理, 统筹安排、 统一使用, 将资金的使用效率达到最大化。 同时, 还应坚持勤俭节约的作风, 这一行为, 是应当在社会主义文化建设中大力弘扬和传承的, 因此也作为对各单位的根本要求。 对于一些不符合规定的行为应该及时纠正, 对于 “三公经费” 等敏感问题应该重点对待, 严肃认真。 与此同时, 秉承着公平公正的分配机制, 以透明规范为准则,制定科学合理地确定型分配制度, 结合各部门的实际情况、 行业特点分配资金, 真正实现预算拨款与实际需求相结合。 对于不同的事业单位应采取不同的管理办法, 从各单位的实际出发, 界定各单位所需要的预算管理方法, 同时保证各单位应承担的社会责任, 发挥其服务社会的职能, 将预算的作用发挥到最大化。

(二) 改进预算编制管理, 细化预算编制程度

随着预算管理制度的日益完备, 我国已取消了 “预算外资金” 这一说法, 与之相关的所有收入支出全部收纳至政府监管的范围之内。这一改革使得预算更加全面完整, 体现了建立 “全口径预算” 的改革方向。 传统的预算编制过程中, 存在着一部分的预算外资金没有纳入统一的管理, 造成预算无法以一个完整全面的姿态展现在大家面前。如今取消了预算外资金这一说法, 使得这一体系更为完整系统。 这一预算编报方式使得这一工作可以在真正意义上称之为一项系统全面的综合性工作。 遵循着这一管理方式, 对统筹下的所有部门, 均编制相应的预算, 并明确预算的完整性、 科学性, 实现一种全方位的预算编报模式, 并对各单位的事业收入、 上级补助资金、 上年结转资金等各项收入, 全部收纳至编制范围, 形成一种全面的管理模式。 针对本年列表的所有支持统筹分析, 公平、 合理地分配至各个支出范围。 预算的编制并不仅仅是各单位财务部门的工作, 而是基于全局发展所进行的工作, 亦是贯穿单位长线发展的长期工作, 这就要求各单位的财务部门深入细致地了解各单位的具体经济活动、 项目发展, 切合实际地制定预算。 与此同时, 预算的管理并不仅仅是在年初编制预算后就一劳永逸的工作, 对于各项目基本支出经费的具体化也尤为重要, 在实际工作中, 只有不断地沟通、 合理地分配才能使财政资金的使用效率达到最大化。 在以前年度的预算编制工作中, 有一部分事业单位不能够正确的认识预算编制工作的重要性, 对预算的编制也仅仅是走过场,这就要求各单位要加强对预算编制工作的重视, 确保预算编制时间的充足, 加强对相关数据的搜集、 整理, 夯实各项目的核算根基, 通过对所有部门项目进行更为细致高效地调研工作, 准确地洞悉各预算单位的各项信息指标, 为科学、 合理地编制预算奠定坚实的基础。 要积极结合本单位现有的实际资源与预算拨款之间的关系, 完善预算编制与实际操作之间的机制, 使预算的编制实现真正意义上的 “从实际中来, 又应用到实务” 中去, 实现一体化、 高效能、 深层次的预算管理。

(三) 切实加强预算管理监督, 保障预算执行

造成事业单位预算管理整体水平较低的一个重要因素就是各单位的监管工作不到位, 相关信息不公开, 因此各单位预算管理必须要加大对财务信息的公开度, 大刀阔斧地砍掉不符合规定的相关执行方式。事业单位组织管理与其他组织管理一样, 同样需要激励与约束机制。在预算管理的过程中, 应当建立健全的预算监督机制, 以保证整个预算执行过程的顺利实施, 达到预期的效果。 特别是在实行部门预算改革后, 预算的监督就显得尤为重要。 为了进一步加强对各单位的预算监督, 就要求以一个全面的眼光看待问题, 无论是在单位自身还是单位所处的外部环境都对单位的发展起着至关重要的影响, 所以, 预算管理不仅要全面化, 更要多样化。 一个能够解决多种问题的监督方式,一方面要加强单位自身的监督工作, 将监督检查工作做到入木三分,各单位将权责相挂钩, 监督与执行分开工作, 互相制约, 预算的编制与实际操作也应该分开执行, 不能混为一谈; 另一方面应完善预算资金管理过程中的复核、 监督制度, 防范和填补执行过程中的漏洞, 规范行为准则。 每一段时间都应组织单位进行自身的审计, 做到账面与实际相符合, 账面与凭证相符合, 对管理部门与外部的监管给予充分的配合, 顺利开展审计工作, 按照依法行政的要求, 积极推行政务公开, 坚决查处违法纪律的做法, 对于资金的使用予以规范。 对于预算管理工作的监督管理具体应做到: 编制前收集数据; 反复界定预算数额、 执行中严格监督、 执行后对执行情况多次核算; 搜集使用的原始凭证以确保资金使用到位。 各单位应专门组织人员成立一个小分队监督各单位的预算工作, 同时要不定期地对各单位的工作进行突击检查及抽查, 及时发现问题、 解决问题, 对于日常工作中所面临的一系列问题, 都要积极公开、 接受审查。 各个管理部门不仅要保证自身的廉洁公正, 更要及时对下级单位进行监察, 高保证的完成应尽的义务,逐步完善对各个单位预算执行情况的监督管理机制。 预防预算资金的违规占用。 各单位应切实保证各类资金的使用效率, 资金流向应确保真实, 要在实际工作过程中及时掌握资金的使用动态, 对于个别因特殊情况而无法继续进行的项目, 应该将资金尽快回笼, 转而投入到更需要的领域中去。 与此同时, 在保证质量的同时应加快资金的使用进度, 使之尽快转化为有形资产并投入使用, 发挥其应有的服务职能。各单位还应在使用好本年资金的同时兼顾好以前年度的结转资金, 对于这类资金常年超标的单位, 应大刀阔斧地砍掉其预算数额, 将资金用到真正能够发挥作用的领域中去。 切实保障各单位的预算执行工作合规合情, 监管工作阳光透明。