国有企业发展所面临的问题

经历了30多年的国有企业改革历程，我国的国有经济无论在规模上还是布局上都发生了深刻的变化。一方面，改革优化了国有企业的分布和结构，使国有经济逐步从退出竞争性领域，向控制国家经济命脉的重点行业集中，并占据主导地位，发挥支柱作用；另一方面，国有企业的经济总量不断增加，整体竞争力逐步提升，国有企业尤其是大型国有企业成为国民经济的命脉。

中国统计年鉴的数据表明，我国的国有企业呈现出数量减少，但资产总量和利润总额逐年上升的趋势。从2000年到2012年，全国规模以上国有及国有控股工业企业户数从53,489户减少到17,851户，减少了66.63%；利润总额却由2,408.33亿元增加到15,175.99亿元，增长了5.3倍；国有企业资产总额从8.4万亿元增加到31.21万亿元，增长了271.55%。国有企业在数量下降明显的同时，资源向大型国有企业集中，在市场竞争中，一批具有国际影响力和竞争力的企业逐渐显现出来。

随着我国国有企业实力的增强，其自主创新能力也进一步提高。国有企业通过理顺市场需求、推进自主创新，加大科研投入等方式，积极开发具有国际领先水平的新产品和新技术，较好地促进了经济结构调整和产业升级换代。但与国外企业相比，还有较大的差距，真正具有核心竞争力的产品和技术数量还很少。

在企业内部，国有企业的经营机制也发生了较大的变化。随着企业人事制度、分配制度的不断改革，一大批国有企业已经形成了较为科学的公开招聘、竞争上岗以及量化考核等机制。

但是，从2014年我国进入财富中国500强排行榜的国有企业来看，绝大多数是处于垄断行业或者对民营企业限制较多的行业，他们更多的是利用其占有的资源取得高额利润，而不是通过其具有的核心竞争力取得收益。2014年上榜的29家金融业公司的总利润达到1.27亿元，占500强公司总利润的一半以上。但这种企业的风险控制能力较低，其收益水平会明显受经济或者政治等因素的影响。而从净资产收益率（ROE）和资产收益率（ROA）来看，排名前10的无一是国有企业。

国有企业作为一种企业形式，在世界各国广泛存在，但由于我国为社会主义国家，国有企业在国有经济及我国经济中占据重要位置，因而国有企业改革一直都是牵动多方利益、涉及多种制度的关键环节。我国国有企业在改革中不断完善发展，但从深层次来看，仍存在较多问题。

第一，政企职能尚未完全分开。我国从十四届三中全会开始提出要建立政企分开的现代企业制度，但是从目前改革的情况来看，这一状况并未得到有效改善。市场经济是无法与产权制度割裂开来看的，国有企业的所有制性质决定了其产权制度。从我国的实际情况来看，通过国有企业改革，一部分企业运用股份制改造的方法，将企业资产变为国家股份；另一部分企业在进行了适当的混合所有制改革，但依旧保持了国有股份的绝对优势地位。这些改革中包含了太多的政府干预因素，并非由市场主导完成。而国有或国有控股的形式在我国则表现为政府这一主体从根本上控制了企业的经营，国有资产监督管理委员会代政府行使权力的实质优势并未完全体现，政府对企业经营的干预导致了我国国有企业很难成为自主经营的法人实体，从而无法在市场竞争中放开手脚。同时，由于改革开放以前，国有企业管理层的人事关系具有浓厚的行政色彩，国有企业管理者与政府官员在身份上没有差异，因此企业和政府部门的管理者可以互相调任。尽管在此前的国有企业改革中已经要求企业政企分离，但对管理者的任免在事实上并没有消除“政企不分”，只是出现了一些新的表现形式。这些新的表现形式也使国有企业与政府分而未分，新的利益机制又形成了。

因此国有企业在承担部分政府职能的同时也享受着民营企业所没有的优惠，如政治色彩浓厚的财政补贴。

第二，国有企业布局及结构有待继续优化。国有企业的布局调整和结构优化工作一直都是此前国有企业改革的重要内容，虽然已经取得了重大进展，但尚未完成国有经济战略性重组的基本任务。一方面国有企业分布的行业较广，缺乏具有国际竞争力的大公司、大企业；另一方面垄断国有企业如何进行改革的问题也一直没能解决。尤其是后一问题，对我国下一步国有企业改革起着决定性的作用。垄断国有企业是因为其作为国家干预市场的工具而存在的，它与经济学上所说的一般垄断企业产生的原因不同，产生于国家行为而非市场竞争。按照这一理论，国有企业改革要做到政企分开，那垄断国有企业存在的根源就消失了。但实际情况却并非如此。从我国大型骨干国有企业的分布情况来看，在石油、电力等行业，国有企业基本处于完全垄断或寡头垄断地位。他们凭借其行业龙头的优势以及垄断地位能够获得足够的资源、特殊的政策和独有的收益。这种行业垄断使他们控制市场大部分产品的供给，进而控制整个市场价格，从而影响整个实体经济的成本。而行业垄断企业的利润以及高管的薪酬也是大家关注的焦点。如果去除企业的垄断光环，是否仍然能够保持良好的利润率，是否可以获得因为国家干预而获取的剩余价值都是近年来经济学界所争议的问题。

第三，国有企业经营效率有待提高。《中国统计年鉴2013》的数据显示，2001年至2012年我国国有及国有控股工业企业累计获得利润总额为10.48万亿元，其中2012年的利润总额较2001年增长了5.35倍。从所属关系来看，2013年，中央企业实现利润高达16,652.8亿元，占全部国有企业利润总额的69.24%。而中央国有企业的利润分布也不均衡，在2013年中央企业实现的利润中，中国石化、中国石油和国家电网三家企业就占到了61.72%。由此可见，国有企业经营业绩提升可能并非因为企业自身效率的提高，而更大程度归结于其所处的垄断地位。这种因为垄断形成的垄断利润和名义上的高效率不仅不利于民营企业的发展，也不利于国有企业认清自身状况，对市场经济的发展有害无利。如果我们将国有企业与民营企业进行效率比较，又可以看出，尽管我国的国有企业利润率较改革前有了显著的提高，但仍低于民营企业的平均水平。即使在“4万亿计划”推出的2009年，当时国家的救助计划中国有企业受益最大，但当年A股上市的国有企业的经营效率远不如上市的民营企业，上市的国有企业的净资产收益率为3.05%，而上市的民营企业的净资产收益率为8.18%。到2012年，尽管民营企业困难重重，但这种趋势仍然存在。当年国有企业的平均收入利润率为2.65%，民营企业为3.43%；国有企业平均资产利润率为2.65%，民营企业为4.84%。但国有企业呈现出的绩效中包含了享受的各种优惠政策的成分，我们所看到的实际利润率等并不能反映出国有企业的真实绩效。在国有企业顺利地享受各种优惠政策的同时，民营企业为了能获得同样的政策优惠和扶持，不得不付出更多的成本。

第四，国有资产管理模式仍存在一定问题。2003年国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）成立，我国终于出现了对国有资产保值增值负直接责任的机构。虽然国资委成立以来，我国的国有经济效率提高较快，但是现有的国资委管理国有资产的模式并没有解决所有的问题。2013年国资委公布的数据显示，我国国资系统监管的企业资产总额为69万亿元。国资系统以出资人的身份“管钱、管事、管人”，这就使得政府与企业的资本管理并未分离，国资系统作为政府机构成为国有资本的经营管理者，并且对国有企业的经营起着决定性作用。在国有资产的管理上，政企分开和政资分开的目标仍然没有实现。国资系统作为国有企业的大股东，与其他出资人有所不同，他们对被投资的国有企业的要求受制于政府的目标，这就会影响国有企业在市场竞争中的实力。相关的文件要求国资系统要按照公共管理职能的要求处理好与政府部门的关系，但同时又需要被投资的国有企业完成诸如维稳、安全生产等政府交办的事项。这两者间的矛盾冲突无法避免，政企不分、政资不分的现象必定存在。国有企业的人事管理同样受到国资系统的影响，企业难以使用完全竞争的方式来选拔企业高层管理者。这就使得同一个人在担任政府官员和国有企业高层管理者的时候，薪酬差异过大，而与同行业非国有企业的高层管理者相比又差距悬殊，容易导致个人行为偏差，滋生腐败。国有资本是需要通过市场经营来保值增值的，但国资系统是否参与企业经营一直是一个两难的选择。如果参与企业经营则没有实现“政企分离”的目标，如果不参与企业经营又可能会影响国有资本的增值效率。因此，党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这种提法借鉴了新加坡淡马锡公司的模式，是我国国有资产管理模式的一个试水。