现行法上合作社治理结构面临的挑战

农民专业合作社有着颇具中国特色的发展环境，是处在市场化、工业化、城市化、现代化、全球化的复合进程中，而且是处于结构嵌入(主体异质性)、村社嵌入(村社传统)、市场嵌入(供应链时代)、制度嵌入(社会政治结构)等多重嵌入之中发展起来的;中国农民专业合作社的发展进程与欧美发达国家不同，是农业先产业化(纵向一体化)、后合作化(横向一体化)，而且是由农村的专业经营大户、能人或者涉农企业等领办带动、在政府的推动和介入下发展起来的^[10]。在这样背景下发展起来的农民专业合作社，呈现出成员异质性、组织模式多样性以及成员与合作社之间利益联结机制缺乏等特点，对现行法律上确立的合作社治理机制提出了挑战，迫切需要法律加以回应和改进。

(一)成员异质性对合作社治理结构的挑战

在农民专业合作社的生成中，农产品生产销售的专业大户和返销户、政府涉农部门如农林牧渔等部门、供销社、龙头企业、基层集体经济组织等领办的合作社成为主要形式，小农户牵头创建专业合作社的情况非常少见，由此带来农民专业合作社参与主体的多元化。合作社成员在资源禀赋、利益偏好和角色差异等方面具有高度异质性，成为中国农民专业合作社的突出特点，并且市场竞争的加剧，这种异质性会更加明显。合作社成员的高度异质性，不仅不利于成员之间的合作，也对传统合作社的核心原则——合作社成员的所有权、控制权和受益权构成了冲击，对合作社治理结构带来了严峻的挑战。

学者们的研究表明^[11]，由于不同类型的社员在资源禀赋上存在差异以及利益要求上的不同，出资方式的选择、出资额的分配、合作社公共资产的处置等都会在不同成员之间出现不同的意见，在合作社的产权结构上，会呈现在少数大股东(核心成员)与多数小股东(普通成员)并存的比较显著的股份化格局。在控制权结构上，合作社的理事会成员主要由少数拥有较多资源的核心成员组成，他们在获得合作社的经营控制权的同时拥有合作社的主要剩余控制权，而普通社员只拥有限的控制权。在利益分配机制上，大部分合作社需要提取公积金等来增强实力，对于可分配盈余，股份的作用更加突出。在成员异质性情况下，少数核心成员充当了合作社的资本家和企业家的双重角色，并获得较多的控制权和剩余索取权，而多数的普通社员的影响相对有限，在控制权分配非均衡的情况下，民主管理原则难以付诸实践。因此，通过法律规制和合理政策引导，使合作社治理结构均衡化，让普通农户能更多地参与合作社的事务、分享合作社的收益，是改善合作社治理结构的重要议题。

(二)组织模式的多样化对合作社治理结构的挑战

根据学者们的研究^[12]，从组织模式角度看，目前我国农民专业合作社主要有四种类型:一是经典型合作社，这种合作社通常人数不多，社员人人入股且持股份额差异不大，表决时实行一人一票，盈余主要按社员惠顾的交易额返还;二是股份合作型合作社，这类合作社结合了股份制的因素，社员人数或多或少，不一定人人入股而且成员持股份额差异较大，表决权是一人一票或者与附加表决权相结合，也有的干脆就按股投票，分配时实行按惠顾返利与按股分红相结合，有的干脆按股分红;第三类是议价型合作社，这类合作社的成员之间更多的是协作关系，人数通常较多，普通社员往往只交点会费，表决时是一人一票，社员主要通过与交易方议价而获得价格改进，有时也返利但不分红;第四类是新一代合作社，这类合作社之所以被称为新型合作社，是因为合作社人数通常不多，人人入股且股份比例与其产能或投售量对应，一人一票或与附加表决权相结合，有的只是按股投票，按股分红，合作社与社员有强制性投售合同等。实践中许多合作社通常是混合型的，目前经典型合作社与新一代合作社较少，股份制合作社和议价型合作社较多。

中国农民专业合作社发展模式的多样化表明，合作社的股份化或者公司化趋向明显，以传统的或者经典的合作社的治理结构来规范中国的合作社可能难以满足实践的要求。实际中作为合作社主要类型的议价型合作社或者股份制合作社，要么难以形成成员之间的紧密联系，要么可能背离合作社一人一票的民主管理机制，法律需要对这样的一些合作社做出明确的处置，在合作社的治理结构上给出合理的安排，以避免“合作社是个筐，什么都能往里装”的不规范状况。

(三)益贫功能弱化对合作社治理结构的挑战

合作社天然地具有益贫性，农业合作社的益贫功能更为显著，农业合作社是弱者的联合，维护弱者的利益是合作社的重要功能所在^[13]，也正是在这个意义上合作社被界定为成员间的互助性经济组织，以成员为主要服务对象。但是，中国农业合作社的益贫性不再显著，已逐步从互助共益走向合作共赢，从成员导向走向市场导向。合作社如果像谋求收益最大化的其他企业一样经营运作，与原有的以服务社员为主的益贫宗旨相背离、不能使大多数农民成员受益，则合作社的性质就会发生异化，并失去其发展的基本意义^[14]。

现有农民专业合作社益贫功能的弱化或者背离，对合作社治理结构也带来了冲击。合作社不以成员为主要服务对象，将会削弱合作社的凝聚力，使得合作意愿和能力不强的成员更加不去积极关注和参与合作社的治理，成员放弃投票权或者退出合作社会更加普遍。另一方面，合作社为谋求利益最大化，将更需要更加富有效率和专业管理能力的管理机构和团队，合作社治理结构中管理机构和职权的配置要向公司等企业组织靠拢，以成员大会为中心的传统合作社治理机构将不得不向以理事会为中心的治理结构转向。在现有的制度基础上，完善合作社治理结构，建构合作社与社员之间恰当的利益联结机制、保障普通社员的利益，是促进农民专业合作社健康发展的重要基础。