对六起国有公司职务犯罪案件的冷思考

宁波市国资委纪委

预防国有公司职务犯罪，扎实推进国有企业惩防体系建设，是国资监管部门的重要任务，也是国有企业发展壮大的重要保证。为更好地把握市属国有公司工作人员职务犯罪案件的特点规律，我们立足于案例分析，于近日采用案卷查阅、统计分析、专题讨论等方式，对2009年以来市属国有公司发生的6起职务犯罪案件进行了专题研究，以期对预防国有公司职务犯罪工作进行理论探究与实践思考。

一、国有公司职务犯罪案件凸显四个特点

6起职务犯罪案件中，发生在市国资委履行出资人职责的一级企业3起，二级企业2起；发生在非市国资委履行出资人职责的企业1起。有9人因职务犯罪被判处实刑，其中6人犯受贿罪，1人犯贪污罪，1人犯挪公款罪和受贿罪，1人犯挪用公款罪和贪污罪。分析这6起案件，主要有四个方面的特点。

（一）领域集中。6起案件中，有5起7人涉及工程建设领域。当前建筑市场“僧多粥少”，竞争激烈，招投标中违规违法竞争手段层出不穷。为拿到工程项目，个别承包商以“温水煮青蛙”的方式，以联络感情、礼尚往来、交友娱乐等为由，由小到大，由浅入深，送礼物、送礼品，直至送礼金，一步步诱使、拉拢国有公司工作人员违反原则、违反规定、违反程序，为其顺利中标提供关照、帮助。近10年来，包工头赵某和周某采用挂靠有相应资质的多个建筑公司手法，以不同的项目经理身份，依靠行贿手段联络感情，先后顺利“中标”承接某公司大大小小22个工程，合同金额高达3.1亿。

（二）权力集中。9人中，担任一级企业正职的3人，副职1人，中层管理人员1人；担任二级企业正职2人，副职1人；一般工作人员1人。从履历上看，5名正职在同一企业担任同一职务的时间都在6年以上，最长的达11年；2名副职和1名中层管理人员在同一岗位分管工程建设都已超过10年，1人在报账员岗位经手管理企业资金也有比较长的时间。由于长时间在同一企业担任“一把手”或分管同一项工作，使他们在单位内部、工作领域形成了一定的权威，集中了比较大的权力。在企业的工程发包、资产出租、业务外包、物资采购、工程款拨付和资金使用等环节中，有比较重的话语权、投票权、表决权，甚至决定权。

（三）时机集中。逢年过节、买房、装修、子女婚嫁等特殊时机，是廉政建设的关键期、敏感期，也是职务犯罪的易发期、多发期。9人中，7人涉及收受贿赂犯罪，款物价值人民币358.16万元。其中，发生在春节的133万元，占37.13%；发生在其他特殊时机的115.69万元，占32.3%。二项相加，职务犯罪行为发生在特殊时机的占到七成。司法机关认定某公司副总经理兼某项目建设指挥部常务副总指挥吴某某，收受贿赂11次，款物价值人民币131.96万元。其中，利用春节受贿6次29.96万元；利用为儿子买房、操办婚礼受贿3次90万元，发生在特殊时机的占到九成。

（四）环节集中。“三资”，即资产、资金、资源。“三资”管理环节，也是我市国有公司职务犯罪案件的易发点。6起案件中，3起涉及资金管理问题，2起涉及房屋出租业务，1起涉及企业的大宗物资采购。利用资金管理权职务犯罪，主要有二种情况，一是将国有公司的资金拆借给个体工商户，再从对方谋取回报；二是利用职权设立“小金库”，再从中贪污捞钱。利用房屋出租出包权职务犯罪，则主要是通过不走公开竞价程序，暗箱操纵，将国有公司的房屋出租出包给特定关系人，然后再收取对方的“感谢费”。利用物资采购权职务犯罪，则主要是在收受特定关系人的礼品、礼券、礼金等贿赂后，再通过“量身定做”招投标文件，让特定关系人在“公开招标采购”中顺利中标，从而向送礼者进行“回报”。

二、亡羊补牢原因分析“五个还不够”

职务犯罪危害极大，它不仅严重影响国有公司的声誉，破坏国有公司的生产经营和稳定发展，造成国有资产流失，乃至影响社会安定。6起案件的发生，究其根源，主观上讲，是他们放松政治理论学习和世界观改造，理想信念动摇，滥用手中权力，有法不依、有规不遵、有章不循的结果。但这些案件之所以发生，一定程度上也有其客观性。从国资监管层面讲，主要有五个“还不够”。

（一）法人治理结构还不够完善。按照现代企业制度和新《公司法》要求，国有独资公司都应当建立董事会、监事会和经理层的企业组织架构，形成决策、监督和执行者之间的权力制衡机制。市国资委成立后，致力于推进法人治理结构建设，组织修订公司章程、建立监事会工作机构等。但从实际情况看，这项工作，推进还不够快，市属国有公司保证科学民主决策的体制，保证权力公开运行的机制还没有完全建立起来。三家发案的一级企业，当时其公司内部虽然进行了党政分设，但“总经理”既是决策者，又是经营管理者，权力高度集中的状况没有改变，没有建立起“三权”分离的组织架构。此外，目前市属国有公司领导人员的任期制度也未建立，一些企业还存在着同一个人担任同一职务、分管同一项工作，十几年不发生变更、改变的情况。多年不变的同一关键岗位任职，容易使一些人失去对“糖衣炮弹”的免疫力。

（二）企业管理制度还不够健全。总体上看，市属国有公司的管理制度还不能适应企业快速发展的需要，一些企业的管理制度还较为陈旧，现代企业管理制度尚未全面建立，这也给国有公司职务犯罪的发生提供了可乘之机。一是房屋出租方面，透明度不够高。因缺少对出租信息、租金收取、租期长短、保证金比例等的规范，为个别人搞暗箱操作提供了便利；一些企业由多个部门来管理存量房的出租业务，各自为政，也为个别人截留收入设立“小金库”提供了通道。二是大宗物资采购方面，公开度不够大。从哪采购，采购什么档次的产品，采购谁的产品，有的企业领导人喜欢个人说了算，没有通过公开招投标采购，让市场竞争说了算的意识。三是合同管理方面，规范度不够强。一些工程合同签订后，通过签订补充协议或工程变更联系单等方式，被改变或增加了背离招标文件的条款；一些经济合同，由于缺少对一些基础数据，如甲方的基本权利、合同期限、未履行合同的救济等条款的规范，给个别人留下了操作的空间。

（三）国有资产监管还不够有力。从监管手段上看，创新亟待加强。市国资部门机关的一些同志还习惯于用行政管理的思维来处理国资监管事宜，对运用经济手段，如通过企业上报的财务报表、财务数据等资料，来熟悉企业情况，了解企业财务状况、盈利能力、现金流量、资金利用情况，把握企业经营风险、保值增值风险、廉政风险，则还不够娴熟。从监管方式上看，也还有待于进一步完善。如，一些评价标准还不够科学，一些考核指标还不够准确，现行的考核办法还难以完全发挥企业所有高管人员的积极性。从监管内容上看，也有待于改进。特别是对企业重大事项的监管，还存在着企业与国资部门间信息不对称，对重大事项范围的理解、尺度的掌握，以及监管程度、监管程序有争议、有异议，监管上缺乏针对性、低效率等问题。

（四）内部监督制约还不够到位。“三项制度”改革后，我市国有公司领导人拥有了比改革前更大的经营管理权限，但由于一些企业的内部监督制约措施没有及时跟上，这也为权力被随意支配，国有公司职务犯罪开了方便之门。一是企业的内审作用没有得到很好的发挥。有的一级企业没有设立独立的内审机构，致使对企业资金往来等财务监督缺少责任主体。有的企业虽设立了内审机构，但内审制度不完善、工作不规范，内审结果没有得到很好的运用。二是对纪检监察工作的重视程度还不够高。市属一级企业虽都设立了纪委，但也存在着纪检监察组织设置不规范，力量配备不足，精力分散，同级监督难，一些苗头性、倾向性问题，一些内部违规违纪行为没有及时得到制止等。三是市属国有公司的民主制度建设没有得到更大的推进。有的企业领导人民主意识还不够强，有的企业职代会、企务公开工作不规范、不严密、不科学，执行上随意性也比较大，还有个别企业甚至没有建立工会组织和职代会制度，没有实行企务公开制度。

（五）廉洁从业教育还不够深入。6起案件的发生，特别是某公司窝案的查处，也再一次告诫我们，廉洁从业教育工作还不够深入、不够扎实，还存在着许多薄弱环节，还有“盲区”。实效性上不够强。廉政教育大多是“上传下达”，没有结合企业需要来主动开展教育活动。一些企业领导人，还存在着很少以受教育者的身份主动让自己接受教育的情况。有的教育内容与企业领导人员的实际思想状况相脱节，一些教育活动虽然搞了，却没有使受教育者在思想深处真正受到触动。

三、预防国有公司职务犯罪六条对策

我市国资部门预防国有公司职务犯罪工作，必须围绕国有资产保值增值目标，正确处理廉洁自律与企业发展之间的关系，努力推进企业健全体制机制，有力落实廉洁从业规定，全力确保国资监管工作到位。同时，要针对上述6起案件暴露出的问题，适当调整监管工作重点和方向，科学配置国有资产出资人的三大法定职能，发挥管资产与管人、管事相结合的更大效力，真正做到以制度加强监督和管理，推动企业反腐倡廉建设有效开展。

（一）在推进企业完善治理结构上下功夫。国有企业法人治理结构建设是国资监管体制建设的核心任务，也是构建国资领域惩防体系的主要工作。一要加强公司章程建设。严格落实市属国有企业公司章程管理办法，不断完善公司章程的制订、修改、审批、审核、备案程序，加强对公司章程主要内容的审核监管。二是加强董事会建设。积极探索建立独立董事制度，逐步改变董事会与经理层人员高度重合的现状。完善董事会决策程序，促进董事会决策科学化、规范化。三是加强经营层职能建设。推动企业规范经营层职能定位、工作权限，落实总经理经营管理职责，充分发挥经理层的作用。四是加强监事会建设。要在实现出资企业监事会监督全覆盖的基础上，加大对监事会工作成效的考核力度，积极探索监事会监督的有效形式，从而真正建立起“职责明确、协调运转、有效制衡”，符合现代企业制度要求的企业法人治理机制。

（二）在推进企业加强集团管控上下功夫。坚持战略管控为主导，财务和营运管控相结合，推进企业集团增强管控能力。一是推进企业集团内部整合，减少管理层级，缩短产权链条，实现“扁平化”管理。今后，除上市公司外，市属国有公司管理层级原则上都应控制在三级以内。二是加强企业集团总部职能建设。推动企业健全基础管控制度，促进企业集团运营规范化、集约化，实现一体化管控。三是推行企业集团财务集中管理。倡导企业集团财务信息联网，实现集团资源集中管理。实行全面预算管理，实现一体化管理。探索财务总监委派制，确保集团财务会计政策制度统一。四是推动企业集团健全信息披露机制，着力解决信息不对称问题。五是推动市属国有公司再造和优化业务流程，促进集团管控体系高效顺畅运转。

（三）在推动企业加强内部监督上下功夫。一是推动企业加强内审和纪检监察机构建设。明确国有公司内审和纪检监察组织配设标准，配齐配强力量，完善工作制度，规范工作行为，确保苗头性、倾向性问题早发现、早处理、早预防。二是推动企业加强内部管理制度建设。以“三重一大”为牵引，严格落实中央下发的国有企业“三重一大”决策制度意见和我市“三重一大”保廉工作意见。以工程建设为重点，大力推行招投标文件集体讨论决策制、重大工程项目跟踪审计制，加强对项目经理“熟面孔”的监控。以房屋出租管理为突破口，规范房屋资产出租行为，采取公开竞标的形式出租房屋资产，严控截留租金设立“小金库”等情况的出现。三是推动企业加强民主制度建设。坚持应公开都公开、能公开尽量公开，认真落实基层党务公开制度、企务公开制度，健全完善职工代表大会制度和职工代表民主评议企业领导人员制度，为党员职工参与监督提供平台。

（四）在加大国有资产监管力度上下功夫。一要牢固树立出资人意识，提升监管人员综合素质。国资部门要根据特设机构的职能定位，做到权利到位、义务到位和责任到位。要把工作的重点放在对国有资本营运的监管上，落实好“三项权利”，即企业重大事项的监管权、经营者的选择权和资产的收益权。要把工作的目标放在国有资产保值增值上，完成市政府重大决策部署上，确保利润增长、资产增值、工作增效。二要转变国资监管思路。国资部门要弱化行政管理色彩，充分利用经济杠杆和法律手段来强化国资监管，营造以出资人利益为导向的投资组织文化氛围。要围绕“开前门、堵后门”，及时总结业绩考核成效，完善业绩考核体系；要做实产权管理基础工作，强化对产权交易过程的监管；要规范资产评估管理，确保评估工作质量。三要加强对企业重大事项的监管。建立出资企业应向国资部门报告的重大事项目录，明确报告内容、报告时限、报告要求。加强投资、担保和债务管理，加大企业非银行融资行为监管力度。

（五）在强化企业领导人员管理上下功夫。一要健全企业领导人员管理制度。要按照党管干部与《公司法》相衔接的原则，继续推进国企领导人员选拔任用机制改革，加大通过市场竞争性选拔企业高管的力度。要建立企业领导人员任期制度、兼职审批管理制度，探索引入轮岗交流制度、退出制度，通过制度化、规范化的管理，着力打造一支政治素质好、经营能力强、管理水平高的国企经营管理者队伍。二要加强对企业领导人职务消费的管控。推进企业领导人员职务消费改革，不断拓展从源头上防治腐败工作的领域。要在对现有企业领导人职务消费情况调查摸底，掌握情况的基础上，建立健全职务消费管理办法。要按照“控总额，控比例”的思路，推行职务消费预算管理。三要加强对企业领导人在特殊时机的教育管理。建立重大节（假）日教育管理制度，完善企业领导人员出国（境）审批管理制度。加强对企业领导个人重大事项的监督，企业领导人员发生个人重大事项的，必须向国资部门报告。

（六）在严格落实廉洁从业规定上下功夫。一要落实责任。强调国有公司党委书记、董事长、总经理必须首先管好自己，管好家人，管好身边人。二要抓好教育。牢固企业领导人的法规意识；积极开展廉洁文化“四进”，进企业、进项目、进岗位、进工地活动。三要严肃查处。对国有公司领导人违反廉洁从业规定的行为，一经发现必须严肃处理。对情节轻微的，国资部门要按管理权限，会同组织部门分别予以警示谈话、调离等处理；对应当追究纪律和法律责任的，要及时移送纪检监察、司法部门追究责任。达到警示教育的目的。

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