贾明月
如何进一步优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力，一直备受关注。十八大重申了深化国有企业改革、完善各类国有资产管理体制的要求，体现了党中央的重视。本文介绍了淡马锡国有资产管理经验，以期对改进江北区国资管理提供一些借鉴。
一、江北区国有资产管理存在问题
1.国有资产产权关系不明
在行使社会公共管理职能的同时，政府也承担了区内全部国有资产的产权职能，获得了实际所有权和处置权。积极运作国有企业可以发展地方经济，但也会导致政资不分、政企不分。一方面，国资办不能独立发挥作用，制衡力量缺失，不能完全承担起国有资产产权代表的责任。另一方面，政府干预出资企业生产经营现象不可避免，在“管资产、管人、管事”时易产生越位、代位现象。实际产权边界的模糊，也使国有资产经营过程中盈利归属、亏损担责边界模糊，政府在重大事项决策环节会权衡各方利益关系，出现一些非理性行为。
2.分割管理致使权责不清
江北区国有资产管理职责多头分立，目前对国资企业的运营管理体系是由国资办授权委托各主管单位对企业的人、事、资产进行监督、考核，主管单位的多元化势必会削弱国资部门的直接约束力和监督职能，同时，分割管理导致部门间权责不明。各部门在审批权限范围、承担企业的财产责任等方面没有严格的制度规范，对企业经营效率产生不利的影响。尤其在举借债务方面，国资办名义上是债务监管机构，但实际操作上缺乏有力的措施对债务平衡进行管控。
3.国有资产监管机制不顺
当前，江北区国有资产监督效率并不高。首先，公司治理结构不完善，缺乏合理有效的内部监督机制，部分老企业还未建立规范的现代企业制度，改制后的企业也不尽人意，影响了企业决策的科学性和风险防控的有效性。其次，缺乏监督动力，由于信息非对称，国资办的监督行为须付出相应成本，但国资办本身不享有收益处分权，缺乏监督动力，加之大量条块分割现象和管理不规范行为，加剧了两者衔接不足的矛盾，导致监督乏力。第三，监管手段单一，国资办作为外部监管机构，只依靠程序上的审批和监督，主动性不强，缺乏相应制约措施，监管作用发挥不明显。
4.国有资产收益管理环节薄弱
国有资产管理的主要任务是国有资产的保值增值。但从实际来看，对国有资产收益环节管理薄弱，缺乏行之有效的监管体系，国有企业经济效益持续下降。许多国有企业作为政府投融资平台，承担特定的开发经营职能，其经营活动带有明显的非市场性，盈利和亏损未得到有效管理；同时，对国企里的行政兼职管理人员来说，经营业绩并没有和报酬挂钩，缺乏有效的激励机制，身兼多职的身份也影响其充分发挥作用。因此，国有资产受益权难以落实，资本盈利压力不能有效传递至企业，企业缺乏压力和竞争意识，创造利润的动力不足。
二、淡马锡国有资产管理经验借鉴
适宜的国有资产管理体制能够保证国有资产的安全并使其功能充分发挥。新加坡积累了许多先进的管理理念和实践，对于改进江北区国有资产管理提供了有益的思考和借鉴。
1.通过国有控股公司行使出资人权利
新加坡政府不直接管理国有企业，而是在政府与众多国有企业间设立国家控股的淡马锡公司。政府既做到“抓大放小”，又实现了国有经济对国民经济的有效控制。国家控股公司是政府部门和下属企业间的隔离层，保护企业免受政治干预，真正实现政企分开；对所属企业进行专业化的、比政府部门更有效的战略指导；有效协调政府有关政策，避免政府部门之间的政策相互矛盾；督促所属企业有效执行上级的指示和决策，确保所有者利益不受侵害。
2.政企分离，建立科学有效的法人治理结构
新加坡政府对淡马锡公司的经营活动监管但不干预，重大事项审核但不承诺，鼓励大胆自主经营但不失控。淡马锡公司的股东、董事会、管理层责权边界清晰，既各司其责，又相互监督制约。董事来自不同商业领域，具有丰富的投资和管理经验，董事会及管理层的决策独立于股东，确保投资的公平交易。董事会设有审计、执行、领袖培养与薪酬三个委员会，主席由独立董事担任，其专业素养与卓越能力保证了决策的科学有效。
3.实行一视同仁策略，完全市场化运作
淡马锡在适当考虑政府产业政策的前提下，按照市场经济的规则自主经营。母子公司间始终坚持“一臂之交”，按既定的程序和制度办事。母公司对子公司给予指导监督和政策扶持，但不具体干涉和包揽代替。对子公司经营中的问题，在“一臂之距”内绝不失控。新加坡政府对淡马锡公司与其他私人企业实行一视同仁策略，强调公平竞争，在资金、信贷和税收等方面，不提供任何形式的优惠或保证。这种方式为淡马锡提供了永不衰竭的动力，促使国有企业在激烈的市场竞争中不断发展壮大。
三、国有资产有效管理的政策建议
淡马锡模式为改进国有资产管理提供了参考和借鉴，但仍须在实践中不断探索和创新，建立起适宜的国有资产管理模式，才能真正实现国有资产的有效管理。
（一）推进国有资产科学优化和合理布局
一是要通过资产整合、兼并重组等手段内部消化掉因经营和管理分散造成的经营效益低下的业务。目前，江北区已通过组建几大国资母公司来对区内国有企业进行优化重组，发挥国有产业的整合效应。二是要通过吸纳民间资本和外资，引进战略投资者，激活存量资本。江北区地理位置离城市中心地带物理距离较近，通过打包相关国有资产并引入民间资本和外资参与开发，提高与城市中心地带的对接能力和职能分工意识，盘活存量国有资产。三是结合区域经济结构，梯段优化国有经济的产业结构。根据城市规划的区位产业分工，合理安排区内国有企业地理分布，并随着产业结构的梯次变动调整企业产业经营。通过这些措施来扩大企业规模，进一步增强融资能力。
（二）政企分开，实行产权多元化改革
一要完善国有资产出资人制度，加强投资预算决策的科学性，真正的将出资人职能与政府公共管理职能分开。二是实行产权多元化，审时度势，采取有进有退、有改有守、有卖有破的方式，积极推行股份制、公司制等混合所有制经济，推进江北区国有企业的改革，让企业真正做到政企分开，产权明晰，责权分明，科学管理，充满生机和活力。在缺乏竞争机制的中小型企业中，国有资本可以完全退出，让民营经济充分发展。三是针对政企不分、政资不分现象，政府仍需加快职能退出步伐。以经济性为目标，淡化行政干预，保持出资人而非管理者的身份，让企业在市场化竞争环境下独立运营。
（三）建立完善的法人治理结构，科学实施管理
首先要建立包括出资人代表制度、投资制度、经营预算制度、产权交易制度、监管制度、收益分配制度等在内的关联制度体系。通过制度安排，明确出资人的资产管理责任，明确资产经营者的财务责任，规范企业的经营行为和分配行为，明确奖励、处罚等考核办法，把内部约束制度与外部监督制度有机结合起来。其次，建立规范的公司制和法人治理结构，让董事会切实履行职责，使国有企业真正成为市场竞争中的法人主体。要进一步深化企业制度设计，科学设计公司治理结构，加强企业内部有效管理。聘请外部独立董事，真正实现科学决策，规避风险。
（四）完善考评和激励机制，加强国有资产收益管理
首先要建立健全国有企业经营评价和考核体系，从总体上考核国有资产的经营状况，定期开展财务检查，考核企业管理目标，促使企业切实管好国有资产。其次是加强对国企负责人和财务人员的管理，在人员任免上引入市场竞争机制，逐步取消行政任命制。将收益管理与薪酬制度相结合，多劳多得，定期进行考核评价，采取一定的激励措施，提升管理人员的积极性。最后，要对国有企业的财产保值情况进行监督、评价，定期进行资产清查，及时了解国有资产的盈亏和报废情况，对违法行为给予处罚，在产权转让环节中运用科学合理的资产评估方法，避免国有资产的流失。
宁波市江北区财政局（国资办）
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