政府为委托主体时的技术合同产权关系

还有一种比较特殊的情形，即政府作为技术开发合同的委托主体时的关系。

前面已经提到，这种情况下的技术活动，我国立法中并没有将其纳入《合同法》的调整范畴，也就是说没有把它视作技术市场行为，而是以国家科研合同的概念纳入行政法的规定中。

政府是一个特殊身份的主体，它首先是行政主管机构，一般不成为市场交易的主体。但是，实践中，又经常存在以政府或政府职能部门名义实施的技术交易活动。这种交易活动，完全符合市场规律，属于市场机制的调控范围，此时应该认为政府或其职能部门具备市场经济活动主体的资格，可以作为技术交易中的合同当事人一方。而且，以我国为例，由政府（包括中央和地方各级行政部门）提出的技术项目，通常是关系国家或地方经济发展、技术进步以及综合治理方面的重大课题，它通常以申报立项、审查评估的形式，交付给最具完成能力的单位或个人。从法律角度，这种合同属于《合同法》中标准的技术开发合同形式；从经济学角度，这种关系属于典型的委托－代理关系。因此，笔者认为法律应该就这一类型的合同予以重新审视，把它纳入到市场法规的调整范畴或许更符合其本意。

那么，现实中对于政府为主体实施的技术项目产生的成果究竟应该如何界定产权归属呢？张晓玲、郑友德在《政府科技投入项目成果知识产权归属的原则》一文中考察了美德日以及我国台湾地区对政府投入项目成果产权的处理原则和方法，该文介绍的系列做法和经验对我国的实践很有借鉴意义^[11]。

对于政府科技投入项目的产权归属，国际上主要通行两类原则：一是“收权原则”，二是“放权原则”。“收权原则”即为，凡政府投入的科研项目所产生的创造发明及其专利全部归政府所有，由政府代表公众收回科研成果及其专利，并免费交由公众使用；而“放权原则”则把创造发明及其专利的权利归研究开发单位拥有，而政府基于公共利益可以免费使用。

在我国，政府科技投入项目形成的知识产权归属问题一直是个有相当争议的话题。在相当长一段时间内，我国政府投入部门和科技成果完成单位以及个人之间的法律关系不够明确，即使在实行市场经济之后，仍然以“收权原则”为主导，如1994年国家颁布的关于《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》的通知中提出，科研院所要“按技术合同或订货合同承担国家计划和科学基金支持的研究开发项目，承接社会委托的研究开发项目。有关科技成果的知识产权，其终极产权属于国家所有，院所在国家科技政策指导下行使持有权和支配权”。这一规定显然是极其含糊的：何谓“终极产权”，何谓“政策指导下行使”？我们知道，政府投入进行科研开发并不属于合作开发合同，因而产出的成果不可能由国家和研究院所共同所有；既然不是共同所有，也就不应该在一方具有所有权的情况下，另一方还具备支配权。因为支配权是个很强的概念，支配包含了占有、使用、处分和收益的权利，跟所有权在一定条件下是重合的。打个比方，假如甲是某个房屋的所有者，但乙享有该房屋的支配权，也就是说乙可以自己住，也可以把房屋改造做店铺，还可以出租或出售，并由此获取收益。这样一来，甲的所有权有何实际价值呢？乙把可享受该享受的权利都用尽了，甲凭什么去限制乙呢？因此，这里“终极产权”的概念只能让人更加糊涂，好比甲眼睁睁地看着乙任意行使对房屋的支配权，却又毫无办法去约束，最后干脆无奈地宣布：随便你怎么处理，反正产权最后是我的。

另外，“政策指导下行使”这一表述也明显存在问题，政策指导下行使往往等于不行使。政府既然不是市场经济活动的直接主体，它不具备经济利益驱使，也缺乏敏锐把握市场需求和信息变化的能力，因而并不清楚技术成果什么时候该使用，以及对产权进行怎样的安排才能实现最大效用。事实也证明，政府绝对不是理想的具体市场行为实施者。所以，政策规定背离了市场规律，不可避免产生科研成果与市场脱节、研发效率不高、资源浪费严重等问题，这很大程度上揭示了为什么我国技术成果的转化利用率长期低下的根本原因——即产权归属不明，扼杀了创造者的积极性。

上述模棱两可的规定，实践中只会导致技术成果产权的分配混乱，不利于刺激技术创造者的积极性，也将阻碍技术创新和技术进步，所以对政策的修改、调整势在必行。

可喜的是，近年来，国家已越来越认识到合理配置技术成果产权的重要性，陆续出台了一系列新的办法和规定。2000年12月，科技部颁布《关于加强与科技有关的知识产权保护和管理工作的若干意见》，强调：“除以保证重大国家利益、国家安全和社会公共利益为目的，并由科技计划项目主管部门与承担单位在合同中明确约定外，执行国家科技计划项目所形成科技成果的知识产权，可以由承担单位所有。执行国家科技计划项目所产生的发明权、发现权及其他科技成果权等精神权利，属于对项目单独或者共同作出创造性贡献的科技人员。”这一指导思想说明了“放权原则”在我国知识产权制度中逐步开始确立。

根据前述分析，在产权归属问题上，我们归纳出以下结论：

①约定是产权归属问题的基本原则，既是法律权益的保障，也是经济利益的体现，反映了对当事人自由意志的充分尊重。这点无论在法律角度或是经济角度都是一致的。

②在未作约定的情况下，依照法律规定。这些法规方面，国与国之间依据的原则不同，要么以“收权原则”为主，要么以“放权原则”为主，这反映了不同国家在知识产权制度认识和指导思想上的区别，自然也决定了现实的技术创新效果有所区别。

我们认为，“放权原则”符合经济运行的规律，更有利于激励创造者的积极性，所以它应该成为一种趋势。不过，“放权原则”在经济学上的合理性究竟体现在哪些方面呢？

尽管从表面来看，在政府立项及政府投入为主实施的研究开发中，它有权支配这类发明创造。但由于政府并非完全的市场经济主体，它自身的管理者身份致使它在经济活动中容易产生角色混淆或错位，西方发达国家的市场经济发展历程中已经有鲜活的例证。从美国、德国、日本等发达国家的情况来看，“放权”是它们处理政府投入项目成果知识产权归属问题的总的指导思想和基本原则^[12]。所以，当政府从国家、地区经济发展以及技术进步的角度，投入进行的基础研究或应用研究所产生的技术成果，它原则上没有取得该研究成果全部权利的必要，除非涉及国家安全及其他重大利益的之外，无须考虑竞争利益。

再有，从产权效用的角度，如果研发单位或个人占有并利用科研成果能够发挥更大的经济效益，那么政府就不应追求对知识产权权属的全部占有，而只需享有无偿的非独占使用权。政府更多的是执行公共职能，不具有经济利益的驱动，因而由它独享知识产权的全部属性实际是对产权效用的严重浪费。

美、德、日等国家及我国台湾地区在处理政府投入项目成果知识产权归属问题时，都摒弃了“谁投资谁拥有”的观念，放权让利、促进技术创新和科技成果的有效利用已成为它们处理政府投入项目成果知识产权归属的基本原则。事实表明，美、德、日及我国台湾地区的这种归属原则使政府资助项目科研成果得到了迅速转化，从而极大地推动了这些国家及地区经济发展，值得我国很好地借鉴和学习。