“十二五”时期文化改革发展的战略选择

“十二五”时期是我国文化改革发展承上启下的重要时期。“十一五”时期，文化体制改革为文化改革发展奠定了坚实的体制基础，公共文化服务体系框架基本形成，文化产业成为国民经济新的增长点。2011年10月，党的十七届六中全会提出了建设“文化强国”的远景目标，明确了到2020年文化改革发展的目标和任务。“十二五”时期的文化改革发展，关系到文化体制改革成果能否巩固扩大，关系到建设“文化强国”的基础能否夯实打牢。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》（简称“十二五”文化规划）把党的十七届六中全会精神具体化，提出了九大工程50余个重点项目，描绘了“十二五”时期文化改革发展的宏伟蓝图，成为加快改革、推动发展的行动纲领。

一、突出“大文化”

“十二五”文化规划包括序言、指导思想、重要方针和主要目标以及九大任务、组织实施等13个部分，最显著的特点是突破了以往从行政管理上把文化划分为若干行业的思维定式，不再是文化艺术、广播影视和新闻出版三个文化行业规划的简单汇总、叠加，而是体现了“大文化”的规划新思路。

（一）文化行政分业的局限与终结

过去很长一段时间，文化被划分为文化艺术、广播影视和新闻出版三大行业，并隶属于不同的行政部门进行管理。随着现代传播技术的广泛应用，各种文化新载体、新业态不断涌现，原有的行业界限越来越模糊，导致了文化行政上的尴尬，甚至出现了两个行政部门为监管网络游戏“对簿”互联网的事件。

文化行政分业首先造成了文化资源分割、行业壁垒，限制了文化资源的整合和优化。文化部门“有资源、缺出口”，海量的藏书（公共图书馆）、藏品（公共博物馆、美术馆）长期沉眠于仓库，优秀的演艺人才不得不“借船出海”（接拍影视剧）。广电部门则“有渠道、缺内容”，虽然拥有上千个广播频率和电视频道，但是，电台电视台立足于广播电视节目的“自产自销”，导致总量不足和结构单一并存，要么电视剧“一统天下”，要么节目过度娱乐化。

文化行政分业造成监管“真空”，妨碍文化企业做大做强。随着经营性文化事业单位转制为企业，转制文化企业加快股份制改造，越来越多的文化企业为扩大规模、壮大实力，在保持传统业务优势的同时，“试水”跨行业的混业经营，致力于成为文化产业“航母”，出版企业介入广播电视节目制作，广电企业涉足传输书报刊等内容。如果继续沿用以往的文化行政分业，不仅会出现监管“真空”，而且会限制文化企业做大做强。

自2004年起，一项旨在突破文化行政分业局限的改革悄然推进。这项在副省级及以下城市推动的文化市场综合执法改革，一是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的市场监管职能，整合组建了统一的文化市场综合执法机构；二是剥离了隶属于文化、广电、新闻出版三个部门的行政职能，整合组建新的文化行政责任主体，业内简称“三局合一”。文化市场综合执法改革的全面完成，预示着不再按行业而是按职能设置和调整文化行政部门已是大势所趋，文化行政分业的历史行将终结。

（二）立足于文化再生产谋篇布局

“十二五”文化规划明确了“十二五”时期文化改革发展的九大任务，主要包括社会主义核心价值体系建设、公共文化服务体系建设、现代文化产业体系建设、文化体制机制改革创新、文化产品创作生产引导、传播体系建设、文化遗产保护传承与利用、对外文化交流与合作和人才队伍建设等。与“十一五”文化规划相比，“十二五”文化规划在谋篇布局上更加突出了改革和发展并举的时代特征、事业和产业并重的发展特性、创作生产和传播消费环环相扣的运行规律，统筹兼顾保护与传承相衔接、国内和国际两个市场相呼应。

文化是一个民族、一个国家的集体记忆，她以物质的和非物质的形态传承。文化传承类似于再生产，即文化再生产，包括创作、生产、传播和消费等环节。“十二五”文化规划尊重并遵循文化发展的内在规律，旨在激活文化再生产的各个环节：

建立文化“大创作”体制。创作是文化创新的源泉，也是文化再生产的逻辑起点。“十二五”文化规划提出的是“大创作”，不单单指通常所说的文学艺术创作，还包括学术创作、网络文化创作等；既包括满足国内精神文化需求的创作，也包括适合国外文化消费习惯的创作。如何激发全社会的创作激情和活力，确保优秀的原创性作品层出不穷，是检验文化是否繁荣发展的试金石。

创新文化“大生产”方式。创作的成果是作品，作品要转化为产品和服务，需要经过生产环节。由于创作具有显著的个性化特征，文化生产似乎只适合手工业或作坊式的小生产方式，与社会化大生产相去甚远。在现代技术条件下，个性化的创作成果只有通过集中化、规模化的文化生产，才能在更大范围内进行传播和消费。那种手工业或作坊式的文化生产方式，已经与集中式、大规模的文化消费需求越来越不相适应。“十二五”文化规划积极推动文化生产方式的变革，不仅积极引导社会资本以多种方式投资文化产业，而且鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务，旨在进一步解放和发展文化生产力。

构建文化“大传播”体系。文化再生产离不开市场交换，但文化产品不同于物质产品，物质只是外壳，内核却是精神文化。因此，把传播而不是交换作为文化再生产的环节，更能体现文化再生产的丰富内涵及其特殊性。“十二五”文化规划不仅专设“传播体系建设”篇章，而且引入“文化传播渠道”范畴，统筹建设传统媒体和新兴媒体，大力发展出版物发行、广电传输网络、电影和演出院线等多条文化传播渠道，推进“三网融合”，发挥各类信息网络设施的文化传播作用。

打造文化“大消费”格局。文化消费包括基本和非基本两个层次，基本文化消费即公共文化消费，属于人民群众的基本文化权益；在基本文化消费以外还存在差异化、多样性的文化消费，即非基本文化消费。构建公共文化服务体系旨在满足人民群众的基本文化消费，发展文化产业则是满足人民群众非基本文化消费的重要途径。“十二五”文化规划对构建公共文化服务体系和加快发展文化产业做出了全面部署，明确提出要增加文化消费总量、提高文化消费水平。

开创文化“大贸易”局面。大力发展文化对外贸易，推动中华文化“走出去”，不仅有利于提升国家软实力，而且有利于以外需拉动国内文化产业发展。“十二五”文化规划倡导交流与贸易并举、扩大出口和对外投资并重，推动资源整合、创新交流方式，鼓励和扩大文化企业对外投资和跨国经营，在海外兴建文化传播渠道。

国内学者称赞“十二五”文化规划“颇具开创性和战略性”，凝结了近年来文化建设的理论思考和改革实践，是文化改革发展思维的“集大成”，不仅是“十二五”时期文化改革发展的行动路径，也是未来很长一段时间学术研究的理论基础。

二、突出战略布局

“十二五”时期依然是文化改革发展大有可为的战略机遇期。“十二五”文化规划突出抢抓机遇意识，紧紧围绕公共文化服务的城乡布局、文化产业的宏观布局、文化对外贸易的海外布局等重大问题，做好战略布局这篇大文章，致力于扭转文化建设与经济建设不同步的局面。

（一）公共文化服务的城乡布局

构建公共文化服务体系旨在保障人民群众的基本文化权益，包括看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等，属于“民生”范畴。公共文化服务体系包括两个方面，一是公共文化设施的“硬件”，二是公共文化产品和服务的“软件”。

调整和优化公共文化服务的城乡布局，推动公共文化资源向农村与基层倾斜。在公共文化设施的“硬件”建设上，“短板”主要表现在农村和中西部地区。对此，“十二五”文化规划提出继续实施广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映和农家书屋等文化惠民工程，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区文化服务网络建设支持和帮扶力度。但要防止以文化惠民工程替代“硬件”建设的片面倾向，要把偿还公共文化设施建设“欠账”与城市化进程、新农村建设以及提高城乡文化品位结合起来。

相对于“硬件”建设，公共文化产品和服务的供给能力不足也是突出问题。除继续推动文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化设施和爱国主义教育示范基地向社会免费开放外，要把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，进一步改革财政投入方式，充分引导社会机构和企业提供公共文化产品和服务，促进公共文化服务的社会化。

（二）文化产业的区域布局

目前文化产业各门类区域间的结构趋同、同质竞争现象十分突出，既存在于传统文化产业，也出现在新兴文化产业，还体现在文化产业园区或基地建设上。出版发行、演艺等传统文化产业目前存在的空间布局不合理的问题，根源在于文化资源的行政配置方式；文化创意、动漫游戏等新兴文化产业的“遍地开花”“蜂拥而上”，以及文化产业园区或基地的雷同，根源在于对文化产业的认识不全面、不深刻而造成的投资盲目性。

“十二五”文化规划提出调整和优化文化产业的区域布局，一方面要优化文化资源存量布局，依靠市场在文化资源配置中发挥基础性作用，推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，引导文化资源和要素向优势企业适度集中；另一方面则要加强文化产业区域布局的统筹规划，引导各地立足既有资源和条件，形成合理的地区分工，走差异化、特色化发展之路。建设一批全国文化产业示范区，引领文化产业发展，鼓励和引导各地在推动文化产业发展上突出特色、体现差异，避免重复建设和同质竞争。

（三）文化产业的功能布局

文化产业被称作“内容产业”，但文化是无形的，其传承和传播需要载体，需要渠道和终端，文化产业本质上属于内容生产和传播渠道的集合体、统一体。

目前，我国文化产业的内容生产体系较为完备，从文学创作到艺术生产，从舞台表演到影视剧生产，从音乐、广告制作到书报刊出版，等等。相对于较为完备的内容生产体系而言，我国文化传播渠道显得“支离破碎”、有系无统、不够完整。在图书发行渠道上，过去的新华书店系统是一个完整的体系，但这些年被肢解了。与图书发行一样，有线电视传输网络存在同样的问题，尽管中央投资建成了光缆干线网，但分配网（俗称用户网）由地方运营，即使顺利实现了“一省一网”目标，依然是以省为单位封闭运行，而不能互联互通。从文化产业体系的完整性看，文化传播渠道无疑是“短板”或“短腿”。有鉴于此，“十二五”文化规划在文化产业的功能布局上，积极倡导“渠道优先”，把文化传播渠道建设放在更加突出的位置，在“传播体系建设”中设专章部署“文化传播渠道建设”。

（四）文化产业的主体布局

有一种观点认为，我国文化产业发展的希望在于中小企业。这种观点有失偏颇。文化产业中的中小企业固然具备骨干企业不可替代的发展优势，特别是随着文化产业的分工越来越细，“小而全”的小生产格局被打破，那些专业性强、比较优势明显的中小企业会越来越多。当前，我国文化消费进入快速增长期，面对人民群众快速增加的精神文化需求，要在短时间内迅速增加文化产品和服务的供给能力，迫切需要一批文化产业的骨干企业和战略投资者。与此同时，文化产业发展已进入与科技融合的新阶段，文化企业要集成应用新技术，必须具备一定的资本实力。特别需要指出的是，目前活跃于国际文化市场的文化企业，都是实力雄厚、竞争力强的“巨无霸”。从维护国家文化安全的角度看，也需要一批文化产业的骨干企业和战略投资者。

在调整和优化文化产业的主体布局上，“十二五”文化规划一方面提出选择50家实力较强、影响力较大的文化企业予以重点扶持，使其成为文化产业的骨干企业和战略投资者，旨在促进文化资源和要素向优势企业适度集中，提高产业集中度；另一方面强调大力扶持机制灵活、市场反应快、适应力强的中小企业，不断拓展文化产业的广度和深度，旨在完善文化产业分工协作体系。

（五）文化对外贸易的海外布局

发展文化对外贸易必须尊重文化贸易规律。一般而言，在文化贸易的初期，重点是推动文化产品和服务出口。当文化贸易发展到一定程度，文化企业积累了一定的文化贸易经验与实力，对外投资和跨国经营就成为必然。当前，我国文化产品和服务出口的规模较小，国内文化企业的实力和竞争力还不够强，在一定时期内，文化对外贸易的重点仍然是大力推动文化产业和服务出口。“十二五”文化规划从我国文化“走出去”的实际出发，一方面继续扩大文化产品和服务出口规模，另一方面提升文化对外贸易的水平和质量，从现在起，鼓励文化企业进行对外投资和跨国经营，谋划海外布局和布点。

三、突出转变发展方式

加快转变经济发展方式是“十二五”时期的主线。加快发展文化产业对于调结构、转方式所发挥的作用越来越明显，与此同时，文化发展自身也面临转变方式的艰巨任务。加快转变文化发展方式像一条红线贯穿于“十二五”文化规划。

（一）推动文化和经济融合

当今世界，文化和经济融合所产生的竞争力，正在成为一个国家不可替代的竞争优势。在文化和经济融合的过程中，有两种倾向值得引起重视：一种倾向担心文化和经济融合中会背离甚至丧失文化应有的价值，认为文化和经济“不兼容”，对文化和经济融合采取“逃避”态度；另一种倾向担心在文化和经济融合中很难把握文化的意识形态属性，只注重对公共文化事业投入，对文化和经济融合采取“回避”态度，出现了文化和经济的“两张皮”现象。

生产社会化是文化再生产的基本特征。由于创作具有个体化、分散化和周期长等特性，特别是艺术生产以艺术家个人创作为核心，很容易使人产生一种误解，即文化生产及再生产与社会化大生产相去甚远。事实上，无论是文化生产，还是文化传播和文化消费，都离不开装备、设备、原材料，都要依靠国民经济体系支撑。与此同时，文化具有极强的渗透力，它对经济的反作用力极强，文化产业一旦与制造、信息、旅游、包装、建筑装饰等产业融合，不仅能够大大提升文化的表现力、传播力和影响力，而且能够提升制造业和现代服务业的品牌价值和附加值。

“十二五”文化规划尊重并遵循文化和经济融合的内在规律，把推动文化产业与相关产业相融合，作为加快发展文化产业的重要手段，一方面加快发展文化装备制造业和文化消费终端制造业，支撑文化产业发展；另一方面推动文化产业渗透于国民经济各行各业，增加物质产品和现代服务业的附加值和文化含量，以在文化和经济融合过程中变革文化生产方式，加快转变文化发展方式。

（二）扩大文化消费

与经济发展一样，文化发展也需要消费、出口和投资“三驾马车”。“十二五”文化规划设专门章节部署如何扩大文化消费、出口和投资。

我国文化消费正处于快速增加的旺盛期。以电影为例：2006年，全国电影观众为0.98亿人次、票房26.2亿元，到2010年分别达到2.81亿人次、101.7亿元，观众人次增加近2倍，票房增加接近3倍。目前，城乡居民用于文化消费的比例较低，据统计，2010年，城镇居民文化消费占消费支出的7.2%，农村居民为8.4%（其中含文化用品购置费）。根据国际经验，当人均GDP达到5000美元时，居民文化消费占比约为15%～18%。如果取下限15%估算，全国文化消费总量将会增加将近1倍，约9000亿元。然而，文化消费需求从潜在的转化为现实的，一要看文化产品和服务的供给，因为供给可以创造需求；二要积极引导，通过提供消费补贴等方式，刺激文化消费。“十二五”文化规划分别提出了相对应的政策措施。

数字化和网络化带给人们全新的消费体验，对文化消费产生较大的刺激作用。“十二五”文化规划特别关注数字化和网络化时代文化消费的新引擎，在“文化数字化建设工程”中列出一系列文化消费的新方式。比如提倡发展有声阅读，推广运用文档关联编码技术，使纸质图书“会说话”“出影像”，有利于激活图书消费市场；比如培育立体视觉产业，推广运用无镜立体显示技术，不戴眼镜也能通过电视机、计算机和手机观赏到立体影像节目，产生梦幻般的视觉新体验，从而促进和扩大文化消费；再比如开展电子书包试验，可以超越传统的课本模式和教学方式，海量的与教材相衔接的音视频内容，使课堂教学更加生动有趣、具象化，学生们在学习之余可以同家长一起通过“电子书包”借阅数字图书馆的图书，浏览数字博物馆的藏品，欣赏高清晰的纪录片，不仅为文化消费开辟了新途径，也为中华文明展示提供了新平台。

（三）撬动投资杠杆

我国文化产业正处于成长期、培育期。无论是内容生产，还是传播渠道建设，都面临扩容或改造的任务，需要保持较大的投资规模，特别是在转型升级中进行技术更新和设备改造，需要有巨额资金的支撑。保持一定的投资增长速度，是文化产业实现跨越式发展的充分必要条件。

“十二五”文化规划明确提出要建立健全文化产业投融资体系，鼓励和引导文化企业面向资本市场融资，促进金融资本、社会资本和文化资源的对接；引导社会资本以多种形式投资文化产业，参与国有经营性文化单位股份制改造，参与重大文化产业项目和文化产业园区建设；吸引外资进入我国法律法规许可的文化产业领域。

四、突出科技支撑

文化传承和传播离不开科技进步，每一次科技革命都会引起文化生产方式的深刻变革、文化生产力的空前发展。突出科技支撑是“十二五”文化规划的一大特色。

（一）专设文化数字化建设工程

文化已成为新技术集成应用最为广泛的领域之一，文化和科技的融合已成为不可阻挡的潮流。文化和科技融合，一是催生了新的文化业态，网络游戏就是网络技术发展的产物；二是创造出新的文化消费终端，手机、平板电脑等移动终端以及数码产品等现代通信和电子产品，日益成为便捷的阅读、观赏工具；三是推动文化产业转型升级，有声阅读、电子阅读正在推动传统出版走向数字出版，有线电视网络经过数字化和双向化改造，集成和整合文化资源、产品和服务，逐步实现从看电视向用电视的跨越，电视图书馆、电视互联网、电视报刊、电视剧院等正在走进我们的生活。

“十二五”文化规划把文化和科技的融合，从一般的号召变成了实实在在的工程项目，专设了文化数字化建设工程，从文化资源到文化生产再到文化传播、文化消费，提出了非常具体的数字化项目。通过文化资源数字化，老唱片、胶片电影和纪录片得以数字化修复和整理，再现历史上的经典音像，公共图书馆、博物馆、美术馆的藏品得以数字化采集整理和权威性、通俗化解读，展示璀璨的中华文明成果；通过文化生产数字化，扩大数字化文化内容生产，迅速加快提高文化产品和服务的供给能力；通过文化传播数字化，包括加快数字影院的建设，加强有线电视网络的数字化和双向化改造，大力发展电子书包、电子阅读器、有声阅读器等文化消费终端，尽快形成覆盖广泛、传输便捷的现代传播体系；通过文化消费数字化，旨在使文化消费更加便利、有效需求规模迅速扩大。文化数字化建设为我国文化产业赶超发达国家提供了难得的机遇，也可为打破地区封锁和行业壁垒开辟新途径。

（二）科技支撑贯穿始终

在“十二五”文化规划中，科技支撑可以说“无处不在”，体现在文化改革发展各项主要任务之中：

加快构建公共文化服务体系，强调加快现代科技应用步伐，提高公共文化服务的数字化、网络化水平。重点文化惠民工程处处体现科技支撑，利用直播卫星实现广播电视户户通，通过有线电视、直播卫星、通信网、互联网等多种方式推动文化信息资源进入居民家庭，每个行政村每月放映一场数字电影，建设公共电子阅览室等。

培育和发展文化市场，突出运用先进技术手段提升文化市场监管水平，重点建设互联网及其服务场所、娱乐场所、数字音像传播、数字出版内容集成、版权交易等文化市场技术监管平台。

加强传播体系建设，突出加强互联网等新兴媒体建设，推进“三网融合”，整合全国有线电视网络，基本实现全程全网，跨部门集成文化资源、产品和服务；加快数字影院建设，实现全国地级市、县级市和有条件的县城数字影院覆盖。

加强文化遗产保护传承与利用，强调提升物质文化遗产保护的科技创新能力，推动文化遗产信息资源、数字资源开发利用，实施少数民族古籍资源数字化建设，提升中华文明展示水平和传播能力。

五、突出政策保障

与“十一五”文化规划相比，“十二五”文化规划更突出政策保障，无论政策条目还是政策内容，远远超过“十一五”时期。这从一个侧面反映，推动文化大发展大繁荣已成为全社会的共识。

（一）政府投入保障政策

特别强调要建立健全同国力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制。财政资金投入突出引导作用，首先通过设立国家文化发展基金、国家艺术基金、国家出版基金、国家电影发展专项资金等，面向全社会文化机构和个人进行项目资助，引导文化产品创作生产，支持人才培养；其次扩大文化产业发展专项资金规模，支持战略性、先导性、带动性文化产业项目建设，支持文化科技研发应用和提高文化企业技术装备水平；再次注入财政资金引导设立文化产业投资基金，吸引金融资本和其他社会资本进入文化产业，通过对文化企业进行股权投资，推动文化企业进行跨地区、跨行业、跨所有制并购重组，培育文化产业的骨干企业和战略投资者。

（二）文化经济政策

突出强调建立健全文化产业投融资体系，完善文化市场准入政策，降低准入门槛，提高政策透明度，充分调动社会资本发展文化产业的积极性；落实和完善金融支持文化产业发展政策，加强和改善对文化企业的金融服务，鼓励和引导文化企业面向资本市场融资，促进金融资本、社会资本和文化资源的对接，推动条件成熟的文化企业上市融资，鼓励已上市公司通过并购重组做大做强；把文化科技研发纳入国家科技创新体系，制定文化产业支撑技术的类别和范围，运用产业政策鼓励文化企业集成应用高新技术；进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策，促进企业及民间对文化的投入明显增加。引人注目的是明确文化体制改革配套政策再延长5年。

（三）文化贸易促进政策

强调加大已有支持对外文化贸易各项优惠政策的落实力度，进一步完善有关财税政策，支持文化企业“走出去”。此外，支持文化企业市场开拓活动，为文化企业走出去提供通关便利，在账户开立、资金汇兑方面给予政策便利等。

（四）版权保护政策

强调建设涵盖文学艺术、广播影视、新闻出版等领域的版权公共服务平台和版权交易平台，扶持版权代理、版权价值评估、版权质押、版权投融资活动，推动版权贸易常态化。明确提出要发展版权相关产业。

（本文原载《文化产业导刊》2012年第3期，《新华文摘》2012年第13期全文转载）