民办学校法人分类的模式选择

鉴于世界大多数国家对私立学校都存在营利性法人和非营利性法人的区分，加上我国民办教育以投资办学而非捐资办学为本质特征，笔者建议将我国民办高校明确划分为营利性法人与非营利性法人，并建立和完善相应的法律制度。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”制度，在国家层面确认了民办学校可划分为营利性与非营利性，并进行相应的制度设计。

在开展分类管理试点工作的地方，迄今较为成熟的当属浙江温州^[18]、上海和陕西三地。他们的分类管理试点强调整体性和全局性，政策文本突破了传统框架，配套制度重视互补性，在全国具有一定的借鉴意义。以温州为例，其主要经验与做法有。

(一)温州市的基本经验和做法

第一，明确了法人属性。按照温州市《关于民办学校分类登记管理的实施办法(试行)》的相关规定，非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理。非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人。

为了解决历史遗留问题，在《实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》(以下简称《意见》)中规定，改革前已经成立的民办学校，应当在一年内予以规范。对于非营利性民办学校，明确县级以上人民政府民政部门是其登记管理机关。营利性民办学校，则由县级以上工商部门作为其登记管理机关。

第二，建立了非营利性民办学校法人财产权制度。温州市专门制定了《关于明确非营利性民办学校法人财产权的实施办法(试行)》，对民办学校法人财产的构成、民办学校法人财产权的界定程序、资产管理制度、法人财产权的抵押、转让、财产清算制度以及侵害民办学校法人财产权的违规、违法行为进行了规定。

第三，结合分类管理出台一系列具体政策。^[19]一是在土地使用政策方面。对于按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，可以以行政划拨方式获得土地使用权;按照企业法人登记管理的民办学校，原则上以有偿出让方式获得土地使用权。二是在建设规费减免政策方面。按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，各项建设规费减免享受公办学校同等待遇;按照企业法人登记管理的民办学校，各项建设规费减半收取。三是在会计制度方面。登记为民办事业单位法人的民办学校，参照《事业单位会计制度》执行;登记为企业法人的民办学校，参照《企业会计制度》执行。四是在收费政策方面。登记为民办事业单位法人的民办学校，收费项目及标准实行政府指导价管理，由民办学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准自主确定(特别优质的学校，经教育行政部门批准可按不高于当地上年度生均教育事业费5倍的标准自主确定);登记为企业法人的民办学校，收费项目及标准由学校自主制定。五是在获得政府购买教育服务的机会方面。政府购买教育服务的民办学校，首先必须是登记为民办事业单位法人的民办学校;即对于登记为企业法人的民办学校没有或少有获得政府购买教育服务的机会。六是在教师工资水平待遇方面。《意见》规定，每年6月份以前，教育、人力社保行政部门分级分类向社会公布民办学校教师工资指导线(最低标准)。这里的“分类”意味着营利性民办学校与非营利性民办学校教师的工资指导线是有区别的。七是在教师支教期间工资支付主体方面。规定各地教育部门派遣公办学校教师到民办学校支教，到登记为民办事业单位法人的民办学校支教的，同时享受民办学校的应有待遇;到登记为企业法人的民办学校支教的，工资由民办学校负责。八是在税收优惠政策方面。登记为民办事业单位法人的民办学校依法享有公办学校同等的税费优惠政策，不征营业税、企业所得税。登记为企业法人的民办学校，提供学历教育劳务所得的收入，免征营业税;企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分，该项税收优惠政策每所学校享受五年。

(二)分类管理中的一致性

通过系统梳理温州市的相关政策，我们发现，温州市将政策制定执行的关注点主要聚焦于非营利性民办学校，对于登记为企业法人的民办学校，即营利性民办学校则没有全面系统的阐述。营利性民办学校主要沿着企业法人的思路来设计，但并非完全等同于一般企业，由于教育本身的公益属性，使得营利性民办学校与非营利性民办学校在很多方面存在着共性的政策设计。

1.许可证管理要求基本一致。非营利性民办学校的设立，由教育行政部门或人力资源和社会保障行政部门颁发办学许可证;营利性民办学校须经业务主管单位审批并领取相应的办学许可证后，凭办学许可证到登记管理机关办理登记手续。办学许可证前置，是规范民办学校教育属性的基本依据。

2.专项奖补资金使用一致。温州市规定，市财政每年安排专项资金，作为民办教育专项奖补资金，不分登记类别。在适用用途方面，主要用于民办学校升等创优、年检优秀的奖励，年度优秀举办者、校长、教师的奖励和民办学校教师培训培养的补助，教师人事代理、贷款贴息的补助，以及中职、高职学校毕业生培养的奖励等。

3.教师社会保险政策一致。不论是哪种形式登记的民办学校，凡取得相应教师任职资格，参加人事代理，并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，单位应缴纳的各项社会保险费由民办学校承担;享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇。民办学校教师人事代理业务经费由各级财政专项拨款，实行免费服务。实行人事代理并按公办教师标准参加事业单位社会保险，教龄予以连续计算。

4.对学生的扶助政策一致。凡是民办学校的学生，不分登记类别，与公办学校学生同等享受国家助学金、励志奖学金、国家助学贷款财政贴息、中职助学金、义务教育阶段免费教科书、困难生资助等省以上财政补助政策。

5.将房产设备投入到民办学校享受税收优惠政策是一致的。出资人将房产设备投入到民办学校，不征营业税、土地增值税，企业所得税、契税地方所得部分由税务部门征缴后按规定给予返还。

6.是否要求取得合理回报，享受税收优惠政策是一致的。民办学校根据章程规定，可以不要求取得合理回报，也可以要求取得合理回报;但是否要求取得合理回报，不再作为享受税收优惠政策的一个区别条件。

7.法人治理结构完善方面规定一致。各类民办学校都要依法成立学校理事会(董事会)，制定理事会(董事会)章程，并严格按照章程履行职责。民办学校校长在行使职权时，不得变更理事会(董事会)的决议和超越授权范围。民办学校全面推行监事制度，推行教职工代表大会制度，加强民办学校民主管理与监督。

【注释】

[1]王利明.民法总则研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:389.

[2]梁慧星.民法总论［M］.北京:法律出版社，2001:146.

[3]《教育法》第25条第三款明确规定:“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”民办非企业单位的法律特征主要有:(1)不以营利为目的;(2)以进行社会服务为其业务;(3)初始财产来源主要为非国有资产;(4)举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人，不包括党政机关。因此，民办学校不属于企业法人。参见:张力.财团、社团抑或其他——我国非营利法人主体构造模式的选择［J］.学术探索，2008，15(6):57.

[4]蔡磊.非营利组织基本法律制度研究［D］.重庆:西南政法大学，2004:4—5.

[5]董圣足.民办院校良治之道——我国民办高校法人治理问题研究［M］.北京:教育科学出版社，2010:31.

[6]税兵.民办非企业单位制度质疑［J］.河北法学，2008，25(10):96.

[7]李俊飞.对现存民办学校法人制度问题的研究［D］.苏州:苏州大学，2005:12.

[8]齐红.单位体制下的民办非营利法人——兼谈我国法人分类［D］.北京:中国政法大学，2003:36—38.

[9]邵金荣.中国民办教育立法研究［M］.北京:人民教育出版社，2010:3.

[10]汪家镠.关于《民办教育促进法(草案)》的说明［C］.北京:第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议，2002－06－24.

[11]陈新民.德国公法学基础理论:上册［M］.济南:山东人民出版社，2001:389.

[12]［美］西奥多·舒尔茨.人力资本投资［M］.蒋斌等，译.北京:商务印书馆，1990:25—40.

[13]Jacob Mincer.Education and Unemployment:Studies in Human Capital［C］.Cambridge.1993:212.

[14]文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性［J］.北京大学教育评论，2004，1(1):44—45.

[15]关于中间法人的问题，学界有不同的见解:一种将其视为无权利能力社团;一种承认中间法人存在之必要;一种认为中间法人实属公益社团之一种，民法无承认中间法人存在之必要。参见:王泽鉴.民法总则［M］.修订版.北京:中国政法大学出版社，2001:153;梁慧星.民法总论［M］.北京:法律出版社，2001:146—147.

[16]史尚宽.民法总论［M］.北京:中国政法大学出版社，2000:143—144.

[17]史尚宽.民法总论［M］.北京:中国政法大学出版社，2000:144.

[18]作为国家民办教育综合改革试点城市，温州市于2011年10月20日出台了《实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》及9个附件，称为“1+9文件”;2012年，在“中国民办教育发展大会暨中国民办教育协会2012年会”上，温州经验已经完善为“1+14文件”。其中按照营利性、非营利性进行分类登记管理及其相应的政策性规定，对探索民办教育实行分类管理制度，完善民办教育相关立法，具有重要的参考价值。

[19]王烽，单大圣.教育体制改革的政策突破——以温州市民办教育综合改革试点为例［EB/OL］(2014－09－28)learning.sohu.com/20140828/n403861657.shtm/.