营利性与非营利性分类管理既是教育国际化、大众化背景下满足人民群众对教育需求多样化、教育质量优质化的迫切需要，也是我国民办教育发展跨入新世纪、进入新阶段、谋求新发展的客观要求。
(一)分类管理制度改革的宏观背景
从我国民办教育发展的轨迹来看，20世纪80年代，随着我国改革开放不断深入，经济社会的快速发展使得人民群众日益增长的教育文化需求与我国高等教育资源供给严重不足的矛盾日益凸显。在这种形势下，民办教育得以恢复和发展。特别是20世纪90年代中期以来，随着社会主义市场经济的逐步建立，在以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制结构框架下，鼓励多方主体参与市场公平竞争的环境促使一大批个人和组织投资进入民办教育领域，民办教育迎来了难得的黄金发展期。但进入21世纪以来，随着经济、社会和教育领域发生的一些深刻变革和重大变化，民办教育面临新的发展环境和全新挑战。这些挑战突出表现为:[1]
第一，教育总量供求矛盾的缓解和人民群众多样化教育需求的增长，使民办教育在教育事业发展中的作用需要重新定位。在政府层面，九年义务教育的基本普及以及高等教育大众化的实现，从整体上基本解决了教育供给与需求之间的矛盾，人民群众“有学上”的问题得以缓解。如何促进教育公平，全面提高教育质量，已经成为整个教育工作的重心。在人民群众层面，人们对多样化、优质化教育的需求日益显现，“上好学”的问题变得突出。在民办教育层面，民办教育亦由过去补充教育资源和发挥为公办教育拾遗补阙的作用，过渡到如何提供高质量、特色化、多样化教育服务的功能上来。由于政府职能的限制，单纯依靠公办教育满足公众个性化、选择性教育需求的能力依然力所不逮，急切需要民办教育的转型发展，不断提高其社会地位和认同感，体现自身的独特价值和优势。
第二，政府财政投入的增加和公共服务职能的强化，使民办教育的发展空间面临重新调整。随着国家经济实力的增强，国家加大了对教育特别是公办教育的投入力度，实现了城乡义务教育免费，中等职业教育逐步实行免费，建立了覆盖所有学段的学生资助体系，推动了公办学校教师绩效工资改革。这一系列政策改变了公办教育与民办教育之间的力量格局，不仅消解了民办教育固有的一些竞争优势，也强烈冲击着主要依靠学费生存、低成本运行的民办学校，使其面临空前的生存压力。另外，国家对各级教育的投入力度不断增加，特别是把义务教育作为履行基本公共服务职能的重点领域，使各级民办教育发展的空间发生了分化，民办学校只有凝练教育理念，加强内涵建设，提供特色化、选择性的服务，才能获得必要的生存发展空间。
第三，社会管理创新和教育体制改革的新任务，使民办教育在社会事业和教育改革中承担的使命得到重新认定。《教育规划纲要》指出，民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是社会建设的重要领域，是“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。党的十八大报告把教育放在了改善民生和加强社会建设之首，体现了党中央对教育事业的高度重视和优先发展教育的坚定之心。2012年出台的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》就如何鼓励和引导民间资金发展教育和社会培训事业，促进民办教育健康发展提出了具体建议。民办教育发展又进入了发展的“快车道”。然而，我们不得不承认的是，经过三十年的发展，民办教育特别是民办高等教育，其办学水平和教学质量总体上仍然偏低，资金来源渠道单一，抗风险能力较差。在民办高等教育领域，非营利性作为彰显教育公益性的“道德之剑”始终高悬，而不敢轻易触碰。长期以来，营利性与非营利性不分的事实，导致问题丛生、积重难返。《教育规划纲要》明确了大力支持、依法管理民办教育的基本方针，在新的阶段、面对新的形势和要求，唯有大胆推进营利性与非营利性分类管理改革，明确不同性质民办学校的法律地位，厘清其与政府、市场和公办学校的法律关系，构建系统完善的制度机制和政策框架，才能在根本上解决长期以来由于营利性与非营利性不分而导致的诸多问题，推动民办教育大发展。
(二)分类管理:政府主导下的强制性制度变迁
制度变迁可以理解为一种效益更高的制度(即所谓的“目标模式”)对另一种模式(即所谓的“起点模式”)的改良、变革或创新的过程。[2]其中强制性制度变迁与诱致性制度变迁是两种重要的类型。通常诱致性制度变迁指由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁;强制性制度变迁是由国家或集团通过政策法令主导实施的制度变迁。[3]作为民办教育的一项制度性创新，民办学校分类管理“是一项由中央政府发起，由试点地区地方政府推行的制度变迁，其特征表现为明显的政府意志和自上而下的改革趋向”[4]。这种判断主要基于以下理由:
其一，从分类管理制度的生成背景来看，体现出明显的政府意志。改革开放以来，政府在民办教育发展过程中扮演着重要角色，民办教育的发展与政府相关政策息息相关，甚至可用唇亡齿寒来形容。[5]近年来，随着教育需求与供给矛盾的基本解决，民办学校一些深层次的制度性、结构性矛盾日益凸显，已成为阻碍我国民办教育发展的现实症结。一是民办教育市场失灵现象普遍存在。部分民办学校无序竞争、恶意竞争甚至违法违规现象屡见不鲜。二是民办学校非对称性管理模式暴露出诸多问题。主要表现为捐资办学的制度设计模式与投资办学实际的严重不对称性。三是民办学校结构趋同性明显，[6]民办学校整体竞争力不强。
出现上述问题的原因很复杂，其中缺乏分类管理是重要原因之一。诚如教育部副部长鲁昕所说，“由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”[7]。
为此，政府意图通过强制性制度变迁，实行营利性与非营利性民办学校分类管理，改变当前制约民办教育发展的制度性、结构性问题。一方面鼓励和引导非营利民办学校规范办学、优质办学，满足办学公益性需要;另一方面，通过营利性民办学校制度设计，鼓励社会力量参与办学，满足教育多样化需求，使民办教育成为经济的“重要增长点”，促进教育改革的重要力量。
其二，从分类管理的动力机制看，政府是推动分类管理的主体。任何一种制度变迁都需要支付一定的制度成本，这种成本有时甚至是非常昂贵的。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”[8]
分类管理制度自始就争议不断，阻力重重，不仅需要克服分类管理制度构建中的观念分歧、法理困境、制度缺陷，更需要突破长期以来业已形成的非对称性管理模式、举办者利益优先的政策设计思维以及利益集团的集体阻力。在我国教育行政权力较为集中、自治组织和团体力量相对薄弱的环境下，单纯依靠民办学校或政府以外的其他利益主体自发回应由制度不均衡而致的获利机会，并积极推动制度变迁本身是不切实际的，更何况在营利性与非营利性不分的情况下，很多利益主体实际上找到了自己的获利空间而缺乏主动推动制度变迁的动力，如各种机会主义或权力寻租现象。
此外，分类管理的相关制度供给严重不足，很多政策存在法理上的困境。唯有依靠政府法令及政策的订立、调整、解释才能尽快填补分类管理的制度空缺，一些政策才能获得法理上的共识。
其三，从分类管理的实施路径看，体现了政府的主导作用。《教育规划纲要》提出“积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”，“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”，指明了民办学校分类管理开展的路径和方向。首先，从语义学上分析，“探索”、“试点”、“分类管理”这些关键术语本身带有明显的行政主义色彩。其次，从开展情况看，目前主要借助政府自上而下的制度设计和实践推动。在《教育规划纲要》颁布后，许多省市围绕分类管理制定了专门方案，或在地方中长期教育改革和发展规划纲要中提出积极探索和建立民办学校分类管理制度。最后，分类管理制度主要是政府运用财政、税收、扶持资助等经济手段、行政手段和法律手段来推动的。如按照营利性与非营利性的分野，分别制定有关法人属性、审批登记、税费管理、财政补贴、扶持补助、人事及社保等政策，并建立完善相关资产评估、财务会计、资产管理、监督管理等制度。因此，其实施路径是以“分类”行“分管”，又是以“分管”促“分类”的双向互动关系，体现了强烈的政府主导和政策干预倾向。
因此，尽管民办教育存在诸多推动分类管理制度建立的诱致性因素，但不可否认，分类管理制度主要是政府主导下的强制性制度变迁结果。
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