产权流动存在的主要问题

(一)产权体系残缺，产权流动不完整

一般意义上，一个成熟完整的产权流动体系应该由实物权利、持股权利、债权的流动和重组构成。所谓实物权利转让，指对包括校舍、设备等在内的学校部分或全部资产的产权转让。它是产权转让的最原始形式，是产权流转的基础。所谓持股权利转让，是市场经济条件下以股权形态表现并通常通过产权市场进行交易的权利转让，它是产权交易中成本较低、效率较高的一种形式。债权流动与重组指以债权作为交易对象的一种产权流动形式。当前，我国民办高校产权流动体系的残缺性主要就体现在实物权利几乎是唯一的交易方式，产权流动的客体严格限制在有形资产中的少数财产形式上，股权、债权、人力资本等无形资产难以归入民办学校产权流动的客体。其结果是产权流动形式单一，产权流动极不顺畅，民办学校存量资源的优化重组和合理配置难以实现。

(二)产权界定不清晰，交易成本较高

“清晰的界定产权、降低交易成本是进行产权交易和转让的前提。”^[4]产权界定是国家依法划分财产所有权或经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。长期以来，由于历史原因，民办高校存在着产权主体多元、产权界定模糊的状况，导致诸多产权交易因为产权边界不清而落空或滋生矛盾。此外，交易费用高也一直是困扰民办高校产权流动的重要因素。一方面表现为民办高校办理资产过户时(特别是在2006年《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》和2007年教育部颁布《民办高等学校办学管理若干规定》之后)举办者往往需要缴纳资产评估费、土地使用税、土地增值税、契税、印花税、验资费、公告费等七八种费用，过户成本高，导致民办高校法人财产权落实难，阻滞产权的有效流动。另一方面，由于相关法律不健全，产权交易费用难以预期，很多民办高校的产权交易往往采取私下交易的方式，增加了风险和不确定性。而且，由于这种交易没有明晰的产权做基础，很容易产生交易后的矛盾纠纷。^[5]

(三)产权流动不规范，配套制度不健全

一是相关产权流动的程序不规范。标准规范的产权流动程序是民办高校产权顺利流动的有效保证。我国《民办教育促进法》及其实施条例在涉及产权流动等问题时，仅对民办学校合并、举办者变更等问题进行了原则性规定，缺乏可操作性，对如何进行资产界定、核算、组织清算等问题均语焉不详。比如，《民办教育促进法》第53条、第56条分别对民办学校分立、合并以及举办者变更等事项进行了规定。然而在上述情况下由谁来组织清算，如何开展清算，清算后的法律后果是什么，《民办教育促进法》均没有作出明确的规定，导致在理论和实践中存在诸多困惑。再比如，以举办者的产权流动为例，由于民办学校的举办者具有人合性、资合性的特征，举办者之间的信任、出资的合作是民办学校成立的基础。现实中，举办者转让举办权未征得其他举办者的同意直接与他人签订转让协议，损害了其他举办者的优先购买权。我国没有对举办权转让协议明确规定应当履行批准或登记程序，但对举办者变更明确规定了应当履行审批核准和变更登记手续，举办权的取得最终以举办者的资格与身份取得为准，故举办权转让协议直接约定“签署之日起生效”是不规范的。

二是相关制度不健全。实际政策中，由于缺乏民办教育股权登记制度，民办教育资产流动性极差，出资人产权不能进行市场化处置，造成收益机制隐蔽、晦涩，合理回报难以操作，影响到更大量社会资金进入民办教育的热情。同时民办教育股权登记制度的缺失也是造成民办学校融资难的主要制度障碍。因此，必须突破原有政策限制，通过政策创新，建立民办学校股权登记转让制度，提高民办学校融资能力，为更大量社会资金进入民办教育提供便利通道。在清算制度上，目前也缺乏一套内容完整、程序规范的民办学校终止清算制度。诸如清算人的任职资格与条件，清算义务人的义务、责任等都缺乏明确的规定。这些都制约了民办高校产权的有效流动。

此外，民办高校的产权还涉及资产评估、产权监管、产权市场建立以及教师和学生的分流、安置，财产流转中税收法律的调整、投融资改革等方方面面的问题，均需要逐渐配套相关的法律法规。