民办学校法人财产权立法情况

民办学校产权的相关立法主要体现在:《社会力量办学条例》(已废止)、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》以及其他相关立法方面。

1.《民办教育促进法》中的相关规定

根据《民办教育促进法》的相关规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权(第35条);民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占(第36条);民办学校资产的使用和财务的管理受审批机关和其他有关部门的监督(第38条);民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报(第51条)。

上述规定虽然对民办学校财产的来源、归属、管理和监督等问题做了一些规定，但大多属原则性规定，缺乏可操作性，难以有效解决民办学校产权保护问题。主要体现在:

其一，产权性质自相矛盾。根据规定，以各种途径进入民办学校的财产(举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累)其法人财产权归属于民办学校所有。然而，法律又规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用”，显然民办学校对其法人财产享有的是一种“管理权”和“使用权”，而非排他性的“所有权”。因为按照民法物权理论，“管理权”和“使用权”在本质上属于一种他物权(具体指用益物权)，是在所有权权能与所有权人发生分离的基础上产生的，由他物权人对物享有一定程度的直接支配权。^[2]这与自物权(所有权)对物享有完全排他性支配权是两个不同的法律范畴。

其二，产权归属不清。《民办教育促进法》仅规定了民办学校的法人财产权，并未规定举办者、出资人的相关权利。比如第51条规定，在扣除办学成本等费用后，民办学校的“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。第59条规定，民办学校终止并清偿完其债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。由于可见，立法者试图用“合理回报”制度来“平衡”出资人利润分配请求权与民办学校非营利性规定的利益冲突，试图用“按照有关法律、行政法规的规定处理”这一模糊性的语言回避出资人的剩余财产索取权。这本身是立法者的一厢情愿，不仅无益于民办学校产权清晰、权责明确的产权制度的建立，也为出资人以各种名义侵犯民办学校独立财产权提供了可乘之机。

其三，产权保护机制缺乏约束力。《民办教育促进法》规定，对民办学校存续期间的所有资产，任何组织和个人不得侵占，也不得违反法律、法规的规定向民办学校收取任何费用。但这些仅是原则性、宣示性的规定，由于缺乏对违法者必要义务和责任追究机制的规定，在实践中缺乏必要的约束力。

2.《民办教育促进法实施条例》中的相关规定

《民办教育促进法实施条例》细化了《民办教育促进法》对于民办学校产权制度的相关规定。如对民办学校中有关国有资产及受赠财产的监督、管理，不同类别出资人的合理回报等问题进行了规定。然而，综观整部立法仍没有很好地解决产权保护的几个核心问题:一是仅对民办学校法人财产权做了规定，但对出资人、举办者的相关权益，如剩余索取权、利润分配请求权等仍然采取避重就轻、消极回避的态度;对办学积累增加部分以及举办者投入部分的产权界定、民办学校清偿债务后剩余财产分配等问题仍然没有解决。二是缺乏产权纠纷解决机制。这导致民办学校的产权关系和产权状况十分混乱，民办学校的产权界定工作难以开展，产权纠纷问题经常出现。

3.其他相关立法的规定

2006年《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》对民办学校资产过户做了规定。2007年《民办高等学校办学管理若干规定》再次明确了民办学校举办者的出资义务，并将学校的借款、收取的学费、接收的捐赠财产以及国家的资助排除在举办者的出资范围之外;特别强调要通过采取分别登记建账、资产过户等措施落实民办学校的法人财产权。对于民办学校的产权保护，上述规定更为周延，措施更具体。一是通过强化举办者的出资义务和资产过户责任，保证民办学校财产的真实性和充实性;二是通过界定民办学校法人财产的范围，设立分别登记建账制度保障法人财产的独立性。从这一角度理解，这无疑是立法的一次进步。但由于缺乏对出资人产权收益、剩余财产分配请求权、是否允许财产进行转让及担保等内容的规定，不仅难以杜绝举办者、出资人侵犯民办学校产权的各种现象，实践中的实施效果也不尽如人意。