中美谈判对中国投资环境的影响

改革开放30多年来，中国对外商投资管理体制进行了多次改革，目前已形成分级管理、逐一审批以及部门监督的外商投资管理体制。[14]为吸引与规范外商投资，以1979年《中外合资经营企业法》的颁布为肇端，中国至今已经颁布200余部效力等级不一的涉外投资法律、行政法规与规章，形成以《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》为三部基本法，以其他国务院条例和部门规章为主要内容的自成体系的外商投资法律体系。

在外商投资产业管理方面，中国于1995年开始制定《外商投资产业指导目录》，通过将外商投资项目分为鼓励、限制和禁止类别以引导外资的市场准入。根据中国经济形势的变化，《外商投资产业指导目录》已于2002年、2004年、2007年和2011年进行四次修订。通过产业目录的多次修订，中国适时调整了外资产业政策，从而积极利用外资为中国经济结构调整优化和经济发展方式转变服务。

整体而言，当前中国外商投资管理体制具有两个突出特点。一是双轨制。多年来，中国对外商投资管理形成了基于投资者身份是否为外国人而区别对待的管理与法律体系。中国对外国投资者的投资关系的管理适用有别于国内投资者投资关系的自成体系的一套法律与管理制度。这一管理模式确立于改革开放初期，能够适应当时中国经济实力较弱的国情。随着中国经济的不断发展与经济体制改革的日益深化，双轨制立法模式的缺陷日益凸显，其不仅有悖于市场主体平等竞争的原则，而且导致中国的外商投资法律体系多年来一直处于比较零散、纷乱的局面，缺乏足够的透明度。外商投资企业对于中国外商投资法律规定相互冲突、法律解释相互矛盾以及执法力度不平衡等问题多有疑义。二是以外资准入审批为核心的监管模式。对于外资准入，中国一直实行逐案审批制。考虑各行各业的具体情况不同，为控制引资质量，中国采取了分行业由主管部门制定部门规章管理的方式。总体而言，外资准入逐案审批制可以因应20世纪90年代以来中国提高引资质量与维护国家经济安全之需。虽然对于外资准入实行适当监管具有必要性与合理性，可是现行的外资准入逐案审批制，存在外资准入审批环节多、行政成本和营商成本高、容易滋生权力寻租等问题。近年来，中国一直在逐步简化外资审批程序，但与外贸体制改革相较，外资管理体制改革相对滞后，亟待改革，以适应当前中国的外商直接投资平均投资规模不断扩大且外资进入方式日趋多样化的经济形势，充分实现有效管理外商投资的目标。

国际投资领域的国民待遇意味着外国投资者可以在同等的条件下与东道国本国的投资者竞争。“准入前国民待遇加负面清单模式”要求一国政府给予外国投资者在设立、并购、扩大阶段的待遇，在同等条件下不低于其给予国内投资者的待遇。而中国当前的双轨制外资立法与外资准入的管理规定与其相冲突，客观上要求现行的投资管理体制进行深入改革，减少行政审批，放宽外资准入，赋予各类企业公平参与市场竞争的机会，提高外资管理体制的透明度。由此可知，“准入前国民待遇加负面清单模式”的提出无疑对中国外资管理体制影响深远，以此作为中国外资管理体制改革的方向，将有利于推动中国现行的外商投资管理体制改革，突破现行外商投资管理体制深化改革的“瓶颈”问题。

与此同时，“准入前国民待遇加负面清单模式”对中国当前外资监管与风险防控能力提出了严峻的挑战。长期以来，中国对于准入前国民待遇持否定态度的主要原因是认为中国是处在经济转型的特殊时期的发展中国家，国民待遇在投资领域的全面实施可能在一定程度上不利于保护民族工业的发展，进而影响整体经济发展和产业布局。同意准入前国民待遇并不表明中国会在投资领域全面实施国民待遇，设置负面清单即为降低准入前国民待遇这一高标准的承诺，问题的关键在于如何设置高水平的“负面清单”以降低高水平投资自由化带来的监管风险。此外，目前《外商投资产业目录》与《中西部地区外商投资优势产业目录》主要采取正面列举鼓励、限制和禁止外资进入领域的方式，不仅在方式上与负面清单模式完全不同，而且具有负面清单所不具备的鼓励外资投向中国产业优化升级所需要的领域、优化利用外资的产业结构以及引导外资向中西部地区转移等效用。此外，由于中国外资管理体制具有“重事前审批，轻事后监管”的倾向，事后监管的法律法规处于滞后发展状态。因此，如果采用负面清单管理模式，亟待政府在宏观层面给出新的创新制度设计，弥合因为现行政策法律修改与废除造成的监管空白与风险。成熟和完备的国内法制将最终决定缔约国能否既通过准入阶段的国民待遇帮助本国投资者击破他国的投资准入壁垒，又同时通过高水平的负面清单制定为本国的外资政策发展预留足够空间。