当代公共管理学发展的历史背景

一、西方国家公共管理发展的动因

从20世纪70年代末80年代初开始，发达国家先后开始对公共行政领域进行改革，被称为“新公共管理运动”。这一改革的根本动因来自三个相互联系、相互影响的重大变化。

1.社会经济危机加剧

第二次世界大战后，西方国家经历了一段经济发展的“黄金时期”，整个社会也表现出新的发展势头。但是，从20世纪60年代末期开始，西方国家却从发展的高峰跌入危机的深渊，出现了一系列深刻的矛盾。其一，经济滞胀。20世纪70年代后西方国家陷入了长达10年的经济滞胀的泥潭，经济增长停滞不前和通货膨胀居高不下同时并存，基于凯恩斯理论的政府宏观调控政策难以奏效。其二，严重的福利病。战后广泛的社会福利政策的实施，虽然在一定程度上起到了缓和社会矛盾的作用，但却造成社会效率的损害，并加重政府的财政负担，使政府逐渐力不从心。其三，政府失灵。面对长期的不景气以及政府调控政策上两难选择的现状，有些学者对政府作用的有效性产生怀疑，提出了“政府失灵”的观点，即政府的作用并不能保证把资源有效配置到最佳状态。也就是说政府不是万能的：一方面，政府的行为必然受到各种主观和客观条件的限制，政府的能力有一定限度，起不到决定一切的作用；另一方面，在许多情况下政府发挥作用的效率往往不高。

2.科层制陷入严重困境

传统的行政管理模式是一种被马克斯·韦伯称之为科层制的模式。这种模式是在19世纪和20世纪之交随着西方各国工业化的完成而建立起来的。其主要特点是：行政机构权力集中，层级分明；公务员照章办事、循规而行；公务员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。这种科层制的行政管理模式就像是一部受到严格控制的机器，公务员只是机器齿轮上的“齿”，工作分工细致，行为过程必须依照明确的规则和秩序。当西方工业社会处于科学技术发展相对平稳阶段时，科层制模式的公共行政管理符合社会的现实状态，因而表现出其应有的效率和价值。

进入20世纪70年代后，以信息技术为代表的科学技术新的革命性突变，动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，全球政治、经济、文化发生了前所未有的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和与时代发展的不适应性日渐暴露出来。［13］

首先，科层制对程序、规则和制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会等方面个性化的发展要求。科层制以细致完备的制度保证社会运行的理性和效率，但其结果却在很大程度上扼杀了个性，因而这是一个缺乏灵活性、主动性和创造精神的刚性系统。这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率。然而在一个追求灵活、崇尚个性的科技创新的新时代，日益成为阻碍社会发展进步的严重障碍。因为它把理性推到了极端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整体利益；把整个社会效率限制在狭小的范围内，难以激发起社会各阶层和各领域的主观能动精神。

其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。科层制行政管理模式下相互分割的专业部门如同“鸽笼”，彼此隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一。如果这种“鸽笼”无休止地扩展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”“孤岛政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义盛行的境地。

再次，责任保障机制日渐丧失。 由于科层制体制中存在着部门分割、各自为政和互不通融的问题，公务员普遍只关注本部门的权力和利益，而缺乏整体性的视野，因此，这种体制最终造就出来的各级各类公务员大多是不求有功但求无过者。

显而易见，缺乏生机的半封闭型的科层制官僚系统，已无力面对日新月异、具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的压力与挑战。

〔案例1〕英国政府的程序迷宫

1979年，英国保守党在大选中获胜，撒切尔夫人就任英国首相。当时，英国面临着经济增长乏力，政府工作低效、社会矛盾复杂的困境。撒切尔夫人上台后，立即任命雷纳爵士为首相的效率顾问，并在内阁办公厅设立一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作。雷纳及其领导的效率小组随即展开了著名的“雷纳评审”。

“雷纳评审”是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点都是人们已经了解的内容。正是针对那些人们相当熟悉并似乎司空见惯的部分，评审者提出问题和进行质疑，以便发现存在的不足。评审的目的并不在于发现“最佳方案”，而是要避免和中止那些不理想的部分，包括过时的不合时宜的工作任务、无效率的工作程序和方法等。

雷纳领导的效率小组对政府失业救济工作的程序进行评审。失业救济是政府的一项十分繁重的工作，1980年，英国政府向失业者发放的救济金总额是14亿英镑。救济金管理由英国政府的就业部、卫生与社会保障部两个部门负责，涉及约3.5万名公务员，行政经费约1.4亿英镑。此外，还有分散在全国各地职业中心的1万名工作人员部分地介入这一工作。

由于涉及的部门较多，失业者领取救济金的程序非常复杂，雷纳的小组称之为“政府的程序迷宫”。失业者申请失业救济的步骤如下（参见图2.1）。

图2.1英国政府的程序迷宫

第一步是申请救济。 申请者可以到职业中心或失业救济办公室提出申请。如果他首先进入失业救济办公室，工作人员会让他填一个表格，然后约定“两周确认”的时间。所谓“两周确认”，就是申请者每隔一周要来签字，证明在此期间没有找到工作，这是领取失业救济的必要条件。随后，他会得到一张“转移卡”，持转移卡到职业中心注册，这是失业救济的另一个必要条件。职业中心给失业救济办公室一份回执，证明申请者确已注册。如果他首先进入职业中心，他要经历顺序相反的同样程序。也就是说，无论先进入哪一个部门，申请者最终都必须去这两个部门。

第二步是情况核实。失业救济办公室工作人员要对申请者的情况进行核实，弄清申请者在过去几年中是否按规定向政府交纳了足额的社会保障金。这一核实过程主要是把申请者的情况输入卫生与社会保障部的计算机档案中心。

第三步是做出答复。如果申请者交纳的社会保障金符合规定，计算机档案中心的计算机签发支票给申请者。对于那些自愿离职者或由于行为不当而被解雇的人，前六周不能享受失业救济金。 因此，工作人员要向新失业者询问失业的原因，并向原雇主寄发表格核实情况。更困难的是，60%～70%的失业救济金申请者同时申请了其他救济，使工作程序更加复杂。

雷纳小组的调查者对整个工作程序进行了分析诊断。其结论是：两种福利相互交叉，涉及两个系统的许多工作单位，造成工作程序的极端复杂化。这是政府部门在相当长的时期为应付不同的压力采取零星措施而形成的结果。首先，造成工作重复。 图2.1中第二行的三个单位都要求了解申请者个人细节；其中两个单位负有接触原雇主了解离职原因的责任；三个单位都进行评审、考察和访问失业者家庭。这些活动缺乏协调，各单位获得的信息没有共享。其次，不同单位之间的电话来往频繁，占用了工作人员的许多工作时间——调查者曾观察到，为了处理一个申请，工作人员给四个相关机构打过电话。再次，由于程序复杂，许多工作人员只局限于对自身工作环节的了解，而对整个过程不甚了了，因而给申请者提供错误信息的情况屡见不鲜。

案例资料来源：周志忍.当代国外行政改革比较研究.北京：国家行政学院出版社，1999： 78-80.

案例思考题：

（1）科层制是如何导致“政府程序迷宫”形成的？

（2） “政府程序迷宫”的存在会产生哪些方面的消极影响？

3.科学技术的新发展深刻改变着人类社会

20世纪80年代后，世界科学技术发展出现了新的特点，尤其重要的是，信息技术取得突破性的发展，呈现加速度发展的趋势，新技术和新发明层出不穷，同时，信息技术对社会经济的影响日益增强，信息技术的广泛应用深刻地改变着人类社会的各个方面。

这种根本性的变化对政府的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；必须具有较强的应变力和创造力；必须积极响应社会公众的意愿和回应社会公众的诉求，使社会公众更多地参与公共事务的管理过程。

二、我国公共管理发展的深层因素

20世纪80年代后，我国也开始行政管理制度改革和公共管理发展的进程。虽然其中也有与西方国家公共行政变革相似的一些原因，但从深层因素来看，根本的动因来自经济体制改革的不断深化。伴随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济社会的许多方面出现了根本性的转折，经济转型和社会转型的进程进一步加快，表现出新的发展趋势。

1.社会结构从金字塔型向网络型转变

在传统的计划经济条件下，整个社会结构呈现出明显的科层制特征，表现为由上而下的金字塔型的形态。随着经济体制改革的不断深入，单位体制逐步被打破，传统的纵向型行政控制的体制框架逐步消解，产生由“单位人”向“社会人”的转变。在市场经济的大潮中，新型的经济组织和社会组织大量涌现，大量社会成员进入新型的经济组织和社会组织就业或工作，与传统体制进一步“疏远”，社会结构越来越呈现横向的网络型结构的发展趋势。

2.利益结构从高度整体性向竞争化转变

改革开放之前，中国社会的利益结构具有高度整体性，公有制是社会唯一的利益源泉，各种集体性组织是社会的基本利益单元，利益分配趋向平均。改革开放以后，社会的整体性利益结构开始崩解，首先，利益源泉多元化。在打破了公有制一统天下的呆滞局面后，社会利益源泉迅速涌现，一些利益意识觉醒较早的人们毅然告别“大锅饭”和“铁饭碗”，到充满机遇和风险的广阔天地谋求发展。其次，利益单元个体化。改革开放使社会的利益单元迅速从集体性的组织缩小到能切实感受利益得失的家庭和个人，尤其是个人利益主体地位的确认，使社会利益单元因获得个人逐利本性支持而充满活力，这是一个社会经济发展所必不可少的最强大、最根本的内源动力。再次，逐利行为公开化。伴随着利益意识的觉醒，人们的逐利行为日趋公开化，人们开始勇敢地、正当地追求利益，“君子爱财，取之有道”逐步成为社会的共识。最后，利益关系矛盾化。由于社会成员在利益确认和追求上的差异性，社会成员之间在根本利益一致基础上的具体利益矛盾渐趋活跃，激励着每个社会成员作出持续不断的努力谋求自身利益最大化。从总体上看，由利益矛盾引发的利益竞争是一种具有积极意义的社会现象，它使我国社会摆脱了动力缺乏状态，进入欣欣向荣的良性发展轨道。［14］

3.社会成员的需求从单一化向多元化转变

在社会转型过程中，社会成员的需求出现了重大变化：第一，社会利益要求出现分化。计划经济体制下的单位人转变为市场经济体制下的社会人，逐步形成具有不同经济地位、社会地位和不同利益特点的多层次的社会阶层。第二，思想观念和价值取向发生重大变化。随着市场经济的发展、社会结构的变化和利益格局的调整，人们的思想观念和价值取向出现多样性趋势，越来越倾向于实现自我价值与获取经济利益的并重。第三，社会需求日益多样化。人们的社会需求内容由单一的生存需求向精神享受等综合需求发展；需求水平由低层次向低、中、高多层次并列发展；社会成员中已经发展出政治参与、志愿奉献等较高层次的需求。

4.公众的社会心理从依附型向自主型转变

在市场经济发展过程中，社会公众的主体意识开始觉醒并日趋成熟，社会心理从依附走向自主。首先，绝对集体主义的观点被抛弃。在集体和个体关系上，那种绝对集体主义取向的观点被越来越多的人所摒弃，社会开始承认并尊重个体独立的价值，集体之中的个体地位日渐凸显。其次，自主意识和责任感明显增强。利益源泉的多元化及政府行政控制的弱化，使社会公众的行为自由度大大增加，可以根据市场和社会需要进行自我设计、自我选择，以谋求自我生存和发展，长期的自主性社会实践锻炼了社会公众的自主能力，也增强了自主意识、独立意识以及对自主行为负责的责任感。这反过来又促使社会公众更进一步要求在政治、经济、文化和其他社会生活中有更多更大的选择自由。再次，权利观念逐渐普及。改革开放明确肯定了个人利益的价值，承认逐利行为的正当性和道德性，在社会公众对个人利益的不懈追求中，逐渐产生了作为民主政治内在精神底蕴的公民权利观念。社会公众逐渐了解宪法和法律所赋予的诸多权利，认识到个人利益的价值，进而要求他人、社会和政府予以尊重，一旦发现其权利受到非法侵害，就会诉诸各种手段加以维护。［15］

在整个社会进入整体性和激烈性的变迁阶段时，传统的政府行政管理模式出现了难以适应的问题。面临严峻的挑战，政府对公共事务的管理能力也受到了普遍怀疑，这就必然要求从理论、体制、方法等各方面对公共事务管理进行彻底的变革。

〔案例2〕从“家庭养老”到“社会养老”——上海养老社会化趋势

（一）上海人口老龄化状况

进入21世纪，上海人口老龄化进程呈持续增长态势，中心城区老年人口呈明显高龄化趋势。

1.基本数据

2003年末，上海户籍人口总数1341.78万人。其中，60岁及60岁以上老年人口254.67万人，占全市户籍人口的18.98%；80岁以上老年人口37.62万人，占全市户籍人口的2.8%。 2014年末，上海户籍人口总数1438.69万人。其中，60岁及以上老年人口413.98万人，占全市户籍总人口的28.77%；80岁及以上人口75.32万人，占全市户籍总人口的5.24%。

2012年底，上海“纯老家庭”老年人84.6万人，占全部老年人口的23%。其中，80岁及以上“纯老家庭”老年人数21.49万人。2014年末，上海全市100岁及以上老年人口共计1631人，每10万人中拥有百岁老人11.3人（参见表2.1）。

表2.1上海户籍人口年龄结构（2003—2014年）

2.主要特点

第一，老龄人口上升速度较快。从1982年到2001年，全市60岁及以上老年人口从109.23万人增加到246.61万人，平均每年增加7.23万人。从2003年到2014年，全市60岁及以上老年人口从254.67万人增加到413.98万人，平均每年增加14.48万人。其中，80岁以上的高龄老人人数明显增加，1982年上海80岁及以上老年人口仅为10.7万人，2001年增加到32.91万人，2014年增加到75.32万人，其增长速度高于60岁及以上老年人口总体增长的速度。

第二，老年抚养系数持续提高。到2001年底，上海户籍人口的总抚养系数达41.6%，其中，老年（60岁及以上）抚养系数已达26.4%，少儿（0—14岁）抚养系数为15.2%，即100个劳动年龄人口同时要负担26.4个老人和15.2个少年儿童。到2014年底，上海户籍人口的总抚养系数达61.8%。其中，老年抚养系数已达46.6%，少儿抚养系数为15.2%。据预测，到2025年至2030年，上海将进入人口高龄化高峰时，总抚养系数将达到85%，其中，老年抚养系数将超过60% 。

第三，老龄化程度与经济发展程度脱节。与发达国家相比，上海达到目前的老龄化程度时，经济发展程度还比较低。

（二）人口老龄化进程加快原因分析

1.社会现代化发展使人口寿命逐渐延长

20世纪80年代以来，我国加快社会主义现代化发展的步伐，随着人民生活水平和生活质量的提高，人口寿命普遍延长。上海作为我国特大型城市，物质生活和文化生活的条件比较优裕，各项社会保障措施得到落实，2008年，上海户籍人口平均期望寿命达到81.28岁（其中男性为79.06岁，女性为83.50岁）；2014年，上海户籍人口平均预期寿命达到82.29岁（其中男性为80.04岁，女性为84.59岁），已经达到发达国家的水平。可以说，人口老龄化程度的提高既是现代化发展的必然结果，也是社会现代化发展程度的重要标志之一。

2.计划生育政策实施使年青一代的养老负担加重

从20世纪70年代后期开始，我国实施计划生育政策，以控制过高的人口增长率。上海也采取了一系列有效的措施，严格控制人口增长。 自70年代初以来，上海人口的生育水平一直处于更替水平以下，而且呈现持续下降趋势。1971年上海户籍人口的总和生育率为1.93，1981年为1.20，1991年为1.08，1999年为0.92 。1999年上海户籍人口的计划生育率高达99.43 %，一孩率为96.69%，二孩率仅为3.28%。随着人口出生率的下降，上海家庭的规模不断向小型化方向发展。2011年第六次人口普查的统计，全市家庭户平均规模是2.5人，由一对夫妇与未婚子女所组成的核心家庭占主导地位。　目前，第一代独生子女已经进入结婚生育阶段，出现祖孙三代“4-2-1”的结构，独生子女将面对十分艰巨的养老任务，使传统的家庭养老方式面临严峻挑战。

3.社会管理方式的改变使隐性的社会养老职责显性化

随着我国经济体制改革的深入，社会管理方式也发生了重大改变，主要依托单位的传统管理模式趋于瓦解，社会成员由“单位人”转为“社会人”，原来由单位承担的一部分养老职责也随之转向社会，这就意味着需要构造新的社会组织或创设新的社会方式来承接这一部分职责。

（三）建设社会化养老体系的途径

近年来，上海把以发展与人口老龄化相适应的老年人社会服务作为核心，全面构建社会化养老体系。在服务对象上，从传统民政工作的困难老年人扩展到所有老年人；在服务内容上，涵盖老年人收入保障、医疗保障、生活照顾、住房服务和权益保护法律服务等方面；在服务方法上，突破单位和部门的局限向社会化服务方向发展；在规划管理上，将社会化养老体系建设纳入上海社会经济发展的总体框架之中。

根据上海社会经济发展的实际，以及我国文化历史传统的特色，上海探索出家庭养老与社会养老相结合的道路，提出机构养老与居家养老并重的思路。

所谓机构养老就是通过养老机构（养老院、敬老院等）来赡养老人。但从上海实际来看，在很长一段时期内，进入养老机构养老只能是少数老人，绝大多数的老人适宜居家养老。

现代意义的居家养老并不等同于传统的家庭养老，其是指在社会救助和社区服务基础上开展的社会化养老服务，其经费由政府承担一部分。上海从2000年开始试点和推广居家养老服务。服务方式主要有：（1）指派护理人员（或钟点工）上门服务；（2）各类服务机构在社区内举办“老年人日间照料中心”，附近老人白天可去休息、娱乐或用膳，服务收费较为低廉；（3）建设社区老年人助餐服务点，为老年人提供用餐服务；（4）建设老年人公寓。居家养老机构主要设置在社区，经费主要来源于市、区民政局及街道办事处及乡镇政府。这些经费用于补贴居家养老机构和上门服务的护理员。截至2012年底，上海享受居家养老服务的老人达到26.9万人。

案例资料来源：本书作者根据《文汇报》《解放日报》相关报道及《上海统计年鉴》相关数据整理而成。

案例思考题：

（1）在我国，对老年人的照顾和赡养从单纯的家庭私人事务变成社会公共事务是由哪些因素造成的？

（2）随着社会的发展，对于我国养老模式的变化方向出现不同的看法，有人认为应该继续保持具有中国优良传统的家庭养老，也有人认为应该大力推行社会化养老，应该如何看待这个问题？

（3）地方政府在建立新型的社会化养老体系方面应该发挥什么作用？