公共管理方式变革的市场化取向

一、公共管理方式变革市场化取向的内涵

长期以来，实施公共管理和提供公共服务被看成是政府的主要职责。然而，由于不同的时期，政府运行能力也处在不断变化的过程中，导致在某些时间出现公共管理能力和公共服务供给的低效率。针对“政府失灵”的问题，许多国家在公共管理领域引入市场的力量，推行公共管理方式的市场化变革。

公共管理方式市场化是指，在公共管理领域引进市场机制，将公共管理机构的权威优势与市场交换的功能优势有机组合，以提高公共管理机构的管理能力和管理效率。

推行公共管理方式市场化变革是20世纪80年代以来西方工业化国家公共管理改革的共同实践，也成为发展中国家公共管理改革的发展趋势。同时，公共管理方式市场化变革在理论上也提出了新的研究课题。

传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共管理领域应由政府垄断。但在现实运作中，由政府部门实施公共管理却缺乏效率的现象阻碍了公共管理和公共服务效能的持续提高。因此，公共管理方式市场化变革的目的就在于利用市场功能的优势来弥补政府功能的劣势，有效地提高公共管理效率。市场机制的最大功能优势是，通过市场交换过程中的个体选择过程可以实现资源的有效配置。公共管理方式的市场化变革，试图实现公共管理机构和市场交换制度两方面优势的组合，即一方面利用公共管理机构的权威制度来对公共管理的数量与质量进行决策，另一方面利用市场的交换制度来提高公共管理的能力和效率。

从世界各国实践的经验来看，公共管理方式市场化变革的内涵包括以下三个方面。

1.决策与执行分开

美国著名学者奥斯本与盖布勒认为，政府应该起掌舵而不是划桨的作用，“那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途，它们进行更多的决策……与此形成对照的是那些永远忙于提供服务的政府，它们主动放弃了指引航向的功能”。“成功的组织是把高层管理和具体操作分开……这使得政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”［1］显然，按照奥斯本与盖布勒的观点，政府在实施公共管理中的作用方式是以掌舵者的角色去“雇用”划桨者。政府的主要职责是确定公共管理的目标和优先顺序，但是公共管理目标的实现不一定非要靠政府行政部门事必躬亲，而可以借助市场的力量去完成。公共管理的决策者可以确定一个全面的战略，然后统筹使用许多不同的“划船手”（包括社会组织、社区自治组织、营利性组织等）来实现目标。

在实现公共管理目标的过程中，联结政府部门与社会组织、社区自治组织、营利性组织之间的中介是市场机制，通过市场机制的中介作用，将公共管理的决策与执行分开。公共管理的决策由政府来承担，而决策的具体执行可以由公共部门、社会组织、营利性组织等来共同承担，这些不同的组织在承担不同的公共管理任务时有各自的优势，政府的决策体现公平要求，其他组织的配合协作体现效率要求，有利于实现公平与效率的统一，最终达到提高整个社会公共管理的水平与效能。

2.公共管理的实施者多元并存，竞争发展

公共管理的决策和执行分开，并不意味着由社会组织或营利性组织替代政府部门承担具体的公共管理实施就一定有更高的效率。多元主体参与公共管理实施的关键作用是打破垄断，形成竞争的局面，以获取最高效的管理方式。

这种多元主体竞争的格局可以分成两个层次，第一个层次是不同类型部门之间的竞争，即在政府部门、社会组织、社区自治组织、营利性部门等之间的竞争；第二个层次是同一类型部门内部各机构之间的竞争。各种类型的主体通过竞争性方式参与到公共管理的实施过程，形成了相互之间的激励效应，有利于发挥各自优势，激发创新热情，从而提高公共管理效率和公共服务能力。

3.公众对公共管理和公共服务内容的选择权力

纳税人在法律意义上是公民，在经济意义上是消费者。纳税人是公共管理和公共服务的最终消费者，作为消费者对公共管理和公共服务的内容应该有直接选择权。相对于政府部门，只有消费者才最关心自己所享用的服务的质量和数量。消费者必须有选择权才能去控制和影响生产者，没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，既难以激发供给者之间的竞争，也难以促使供给者对社会公众负责，更难以激发供给者的创新热情。因此，只有给予消费者充分的选择权，才能满足公众作为消费者的多元需求。可以说，纳税人对公共管理和公共服务内容的选择权构成了公共管理方式市场化变革的基础。

根据公共管理方式市场化变革的内涵和要求，其主要内容包括：一是放松政府对公共管理过程的直接控制，充分发挥市场机制的调节作用；二是引入各类社会组织和市场主体，通过竞争参与公共管理的实施过程；三是以现实的市场作为参考系，确定对公共管理机构进行考核评价的标准。

二、公共管理方式市场化变革的实质

公共管理方式市场化的实质在于：试图将公共管理机构的权威优势与市场交换制度的功能优势进行复合配置，从而形成实施公共管理的新的制度安排。

公共管理方式的市场化无疑提供了一个在维持一定职能定位和管理水平的前提下，实现削减公共管理机构和公共管理人员的有效途径。此外，提高工作效率、降低财政支出、利用市场对公共管理机构形成竞争压力、改善服务质量等也是各国政府推行公共管理方式市场化变革的重要原因。

在实施公共管理方式市场化取向变革过程中，引起较大争议的问题是，市场化方式所追求的效率目标是否会损害公共管理所追求的公平要求。

事实上，市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。首先，公共管理方式市场化取向变革的目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求；其次，只有公共管理的总体水平得到充分提高后，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平；再次，公共管理方式的市场化变革提供了新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对这一手段的作用范围和程度进行控制，那么，市场化方式的变革就不会对公平造成损害。

例如，在教育领域引入市场化方式时，就应该对不同的构成部分区别对待。根据教育领域不同构成部分的公共性程度的高低，可以大致分成三个层次（参见图6.1）。

图6.1依据公共性程度对教育领域分类

第一个层次是义务教育。它的公共性程度很高，属于“纯公共物品”。按法律规定，义务教育的发展是各级政府的职责，不宜引入市场化方式。

第二个层次是除义务教育之外的各种学历教育。它的公共性程度较高，但相对于义务教育而言，公共性程度有所降低，属于“准公共物品”。因此，除义务教育之外的各种学历教育的发展和管理主要由各级政府承担，但可以适当引入市场化方式，其目的是弥补政府投入的不足，满足社会公众对教育事业快速发展的要求。需要强调的是，在引入市场化方式过程中，政府应给予严格的控制、协调和引导，不能出现单纯盈利驱动的现象。

第三个层次是技能型的学习和培训。它的主要目的是提高学习者的技能，以不断适应社会发展和实际工作的需要，它的公共性程度相对较低，可以以市场化方式为主，有关政府部门进行必要的管理，重点是把盈利水平控制在一定的范围内。

总之，教育本身所具有的公平性的要求，决定了引入市场化方式的程度和范围是有所限制的，其最终的目标是通过引入市场化方式，加快教育事业的发展，以更好地满足社会公众的需求。