公共管理的多元筹资模式

第二节　公共管理的多元筹资模式

一、公共管理的多元筹资倾向

公共投资往往具有规模大、周期长、回报率低等特征。长期以来，由于把公共产品和公共服务供给的主要责任归于政府，因而公共管理的资金投入主要来自政府财政。这种单一的资金来源产生了两个缺陷：其一，政府财政投入难以满足迅速发展的公共管理的需要；其二，政府财政投入的效率和效果难以确切地控制。

在公共管理新的发展中，根据公共资源配置整合型机制的要求，不断探索投资来源的多元化渠道，出现了公共管理的多元筹资倾向，并逐步形成公共管理的多元筹资模式，包括政府投资、政策性金融、资本市场融资、项目融资等多元筹资方式的整合。对于公益性项目，往往采用“财政投入+信贷融资”的多元筹资方式。对于准公益性项目，大多采用公私合作的多元筹资方式，包括合资公私、资产证券化融资、项目融资、BOT（Build Operate Transfer，简称BOT）等方式。对于经营性项目主要采用BOT、政府引导基金等多元筹资方式。

二、政府投资

政府投资是指，各级政府用于形成资本性资产的专门性投资，包括固定资产的新建、扩建或改建。

在市场经济条件下，政府要提供大量的公共物品和公共服务，而公共物品的生产和公共服务的供给同样需要固定资产，例如政府的办公大楼、学校的教学大楼、医院的病房大楼、公共服务的基础设施等。这类固定资产往往是由政府投资形成的。根据政府投资的形式，可以分为直接投资和间接投资。

1.直接投资

直接投资是指政府财政资金的投入，或以政府财政资金为支持的投入。

直接投资的具体方式有很多，主要包括财政拨款投资、政策性贷款、财政贴息和投资补贴、财政投资融资等。财政拨款投资是指在某一公共项目所需资金中全部为财政拨款或财政拨款占主导地位。政策性贷款是指以实现某一政策目标为导向的财政专项投资，在很多国家又叫作软贷款。我国的政策性贷款是通过政策性银行操作的。财政贴息和投资补助是指投资者在政府鼓励的基础产业和公共部门进行投资而获得的利息补贴和投资补贴，补助金从中央财政支付。财政投融资是一种政策性投融资，是以国家为主体，采取有偿手段广泛筹集资金，并按照政府特定的政策目标进行投资而产生的有关资金集中和资金运用的活动。它与商业性投融资的最大区别是，商业性投融资以利润最大化为目标，而财政投融资则以产量最大化或成本最小化为目标。财政投融资的目的性很强，主要是对国民经济全局有重大影响的基础产业和基础设施，以及对社会发展有重大影响的公共部门进行融资，其运作虽不脱离市场，并且以市场参数作为资金配置的重要依据，但其政策性和计划性更强。由于财政投融资将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合起来，因而成为政府在基础产业、基础设施和公共部门投融资中发挥作用的有效形式。

按资金使用方式的不同，直接投资又可分为无偿投资和有偿投资。无偿投资主要适用于非营利公益性行业，因为这类行业无直接经济效益可言，其资金供给只能由政府用财政资金无偿安排。有偿投资主要适用于具有明显的社会效益和不够明显的经济效益的基础产业和基础设施，因为这类行业或设施的经济效益较低，其资金供给不可能完全推向市场，但其又具有一定的经济效益，所以又不宜全部通过财政无偿提供。

2.间接投资

与直接投资相对应的是间接投资。间接投资是指不以直接的资金投入，而以政策引导为手段的政府投资方式。

间接投资主要是利用各种优惠政策，吸引社会资金投入不能取得社会平均利润，但对国民经济及社会发展具有积极长远影响的基础产业和公共部门，这些政策包括税收、信贷以及其他方面的优惠政策。其实现机制是以利益机制为杠杆，以调整利益分配关系为主要方式，吸引更多的资金流向基础产业或公共部门。与此同时，政府也以一定的限制政策来影响社会投资，包括许可证制度、准入制度等，以抑制某些产业或部门的投资。对于政府的政策投资，由于不表现为政府的直接投入，所以可称为政府的间接投资。

三、政策性金融

政策性金融是指，以实现一定的政策目标为目的的政府或其他公共组织的金融制度、体系及其相应的业务活动。［5］

这里所说的政策目标，是指一个国家或政府的产业政策目标、地区发展目标、社会发展目标、社会福利目标等。这里所说的政府或其他公共组织，是广义的政策性金融的主体。不过，从世界范围来考察，政策性金融机构几乎都是政府金融机构，只有少数国家有私人开发性金融机构（如菲律宾）或民营、合营的政策性金融机构（如澳大利亚）。但政府金融机构并不限于政策性金融机构，有些国家还有国有商业银行和国有非银行金融机构等。

从制度和运行考察，政策性金融具有如下三个基本特征：（1）由政府创立、参股或保证。政策性金融机构大多数是由政府直接创立的，为贯彻实施政府的政策意图，在特定的业务领域直接或间接地从事政策性投融资活动。（2）具有比较确定的业务领域和对象。由于政策性金融是为政府的政策服务的，因此它的作用范围是有限的，主要存在于市场失效的业务领域和范围。（3）有独立的法律保护和约束政策性。政策性金融机构既是一个金融机构，又是一个政府机构。在西方国家，政策性金融机构一般不在中央银行监管之列，它们之间不存在中央银行与商业银行之间那样直接的紧密联系。（4）政策性金融的资金融通具有不以营利为目标和有偿性要求并存的特点。一方面，不以营利性为目标是相对于一般的商业银行而言的。一般的商业金融从事投融资是为了追求自身效益的最大化，遵循效益性、安全性、流动性的“三性”原则。政策性金融是为了贯彻政府的社会经济发展政策，要优先扶持和促进基础产业和公共部门发展。但是基础产业和公共部门的发展由于具有公共物品性质和外部经济效应，从而不能完全通过内部“成本—收益”机制来取得正常盈利，因此一般商业银行是不愿从事此类投资的。如果政策性金融机构也恪守效益性和安全性原则，则不会将资金投向这类行业，从而与政府的政策目标相违背。因此，政策性金融不能以营利为目标。另一方面，按有偿性的要求进行资金融通是相对于政府财政资金而言的。之所以要求有偿性，是因为政策性金融所确定的投资领域，尽管在很大程度上不能取得社会平均利润率，但经过一定的努力和某些方面的改革，仍然是有利可图的，只是具有低盈利特征，因而不同于纯粹的公益性项目。同时，完全的财政支出往往具有低效率特征，通过有偿性要求的约束，可以提高资金运用的效率。而且，因财政资金的来源不同，政策性金融的资金来源有相当部分是按有偿原则向其他金融机构或社会公众筹集的，因而使用时也应该是对称的和有偿的。政策性金融具有的这两重性特征，表明其既是为了改变财政无偿提供资金的低效率、又是为了改变商业银行完全被盈利所驱使而容易忽视社会效益而进行的一种金融创新。

从调控方式来看，政策性金融表现为直接参与型。政策性金融主体通过实际投资活动或倾斜力度（如优惠利率等）的掌握，直接参与金融活动的过程，从而促进基础产业和公共设施的建设。而中央银行系统对经济活动的调控则主要是利用各种调控工具对金融活动实施间接性调控，例如，对各种利率水平的控制等。

由于政策性金融主要服务于基础产业、基础设施和公共设施的建设，因此，要求政策性金融的资金来源具有成本低、期限长的特点。这一特点又决定了政策性金融的资金来源不能像商业性金融那样可以广泛地面向社会筹集资金，或向同业拆借资金。政策性金融只能通过有限的融资渠道筹集低成本资金。

从世界各国的实践来看，政策性金融的资金来源主要有以下四个方面：（1）资本金。资本金是政策性金融最基本、最主要的资金来源。初始资本金一般是由政府全额出资，然后根据政策业务规模的扩大，政府不断注入资本金。（2）借入资金。借入资金可分为国内借款和国外借款，分别来自国内和国外两个渠道，国内渠道有财政资金、政府部门资金、公积金，有些国家还包括中央银行资金；国外渠道有世界银行、国际货币基金组织、各洲设立的开发银行（如亚洲开发银行等），还有政府间的低息贷款或无息贷款。（3）发行债券。发行债券是利用国内外金融市场，发行有政府担保的金融债券。发行债券是发达国家政策性金融机构的主要筹资方式，在一些发展中国家也经常采用这种方式筹资，但比重不及发达国家那样高。影响债券发行规模的主要因素包括：金融市场的发达程度、直接融资和间接融资的发展程度及其结构差异等。有些国家对政策性金融机构发行债券还有限额规定，例如日本开发银行所发行的债券只能在其资本金和准备金总额的10倍限度内向政府发放借款和发行债券，当然这一规定要比对其他金融机构或企业宽松得多，一般公用事业债券的发行额度通常限定在自有资本的2倍以内。（4）其他资金来源。政策性金融的其他资金来源因国家的具体规定不同而有所不同。例如，在日本，邮政储蓄是政策性金融的重要资金来源，这是日本政策性金融的特点之一。还有一些国家将社会福利基金、保险基金等也列入政策性金融的资金来源，少数国家的政策性银行还可以吸收社会存款。但大多数国家不允许政策性银行吸收社会存款，以避免因与商业银行的竞争而造成金融秩序的紊乱。

四、利用资本市场融资

在市场经济条件下，市场起着资源配置的基础性作用，其中的关键是通过资本市场来实现的，资本市场有效地联结资本的供求双方，资金盈余部门通过资本市场把多余闲散资金借贷出去，而资金缺乏部门则从资本市场筹集所需资金，通过资金的流动牵引社会资源的合理配置，实现生产要素的优化整合，促进社会和经济的协调均衡发展。

社会再生产活动与社会资源合理配置不仅需要短期的流动资金用于周转，也需要长期的资金用于购置和更新固定资产。按照融资期限的长短，可以把金融市场分为供给一年以下短期资金的货币市场和供给一年以上中长期资金的资本市场，这是一种较为通行的分类方法，短期资金主要用于周转方面，长期资金主要用于资本形成方面。资本市场的类型包括：股票市场、国债市场、基金市场、资产交易市场等。资本市场使得中长期资金的供需双方得以连接和配合，供给方有较高而且稳定的收益和较为合理的安全保障，需求方则能以合理的价格取得所需的中长期资金。

1. ABS融资

ABS融资（Asset Backed Securitization，简称ABS）即资产证券化融资的英文缩写。ABS融资是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目的未来收益为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。在ABS融资方式中，项目资产的所有权根据双方签订的买卖合同由原始权益人即项目公司转至特殊目的的公司SPC（ Special Purpose Corporation，简称SPC） ， SPC通过证券承销商销售资产支持证券，取得发行收入后，再按资产买卖合同规定的价格把发行收入的大部分作为出售资产的交换支付给原始权益人，从而将原始权益人（买方）缺乏流动性但能够产生可预见未来现金流收入的资产转变成为资本市场可销售和流通的金融产品。

2.债券融资

债券可按发行主体分为政府债券和企业债券，其中政府债券又可具体分为中央政府债券（国债）、地方政府债券。

通过发行政府债券筹集基础产业和公共部门建设资金，操作起来比较灵活，可以借此来调节总供求的平衡。当需求不足时，可扩大投资规模；当需求偏旺时，可缩小投资规模。而且只要把好项目论证把关，一般不会导致重复建设，从长远看，社会效益都比较好。当然，具体项目的选取，也要分轻重缓急，选择效益较好、见效较快的项目先建设，防止资金分散化。

可转换债券（Convertible Bond，简称CB）是企业债券（或称公司债）的一种，但又具有股票期权的性质，一般可定义为：以债券形式发行的、在规定期限（即转换期）内，在约定条件下，以约定价格（即转换价格）转换为发行公司普通股的凭证。换言之，它是一种具有债券、股票和期权多重性质的金融工具，是一种金融创新产品。

3.产业投资基金

产业投资基金是以个别产业为投资对象的一种投资基金，通过发行基金受益券募集资金，交由专家组成的投资管理机构运作，基金资产分散投资于不同的实业项目，投资收益按资分成。

产业投资基金的投资目标既追求长期资本利润，也注重当期收入，是一种典型的成长及收入型投资基金。

产业投资基金具有以下四个特点：（1）产业投资基金在进行投资时，要分散风险，不会将全部资金投向个别公司和项目，而是在相关行业上分别进行投资；（2）产业投资基金资产主要集中于某一产业，抗风险能力不及其他基金高，所以该类型基金大多投向于低风险产业；（3）产业投资基金对公司股权投资不以控股为目的，一般较少直接参与公司管理，而是利用基金本身的商业及财务专长辅助公司发展业务；（4）产业投资基金的投资有助于公司将来上市，因此基金在进行投资时，通常要对公司各方面的情况进行全面考察，以此来保证投资资产的安全。因此，对其他投资者来说，产业投资基金选择的产业和公司，往往被认为具有良好的基础和发展的前景。在公共管理中，对公共设施的投资可采用产业投资基金形式。

五、项目融资

项目融资是指，以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式，是一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。

项目融资是以项目自身的财产权益作为借款保证，贷款方主要看融资的项目有无偿债能力，评估和保证的范围以项目为限。因此，一旦贷款发生风险，贷款方只能以项目的财产或收益作为追索的对象，不涉及其他财产和收益。项目融资国际通常的运作方式是：（1）为项目建设成立的项目公司是具有独立法人地位的法人实体；（2）涉及大量负债资金，负债通常占总投资的65%～70%；（3）项目公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收益）。对于项目公司及其股东来讲，项目的大部分资金可以用外部债务来实现，将风险转移至其他有关各方，因此，项目融资最大的优点是可以分散融资风险，不像传统融资方式那样将风险集中于投资者、贷款方或担保方。

项目融资首先出现在美国，继而在欧洲金融市场流行，进入21世纪后，开始在发展中国家的基础设施中广泛采用了BOT开发模式。如公路建设中的ROT，就是指政府通过特许协议，在规定的特许期内，授权项目发起人为特许权的公路项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、管理、经营和维护。特许期满，项目公司将特许公路项目的设施无偿归还国家。通常所谓的BOT实际是以下三种方式的统称：（1） BOT（ Build-Operate-Transfer），即建设—经营—转让。（2） BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即建设—拥有—经营—转让。BOOT与BOT的区别主要是：一是所有权的区别，BOT方式在项目建成之后，私人只拥有所建项目的经营权，而BOOT方式在项目建成之后，在规定的期限内既有经营权，也有所有权；二是时间上的区别，采取BOT方式，从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取BOOT方式短一些。（3） BOO（Build-Own-Operate），即建设—拥有—经营。这种方式是承包商根据政府赋予的特许权建设并经营某项基础设施，但最后并不将基础设施移交给政府。

〔案例10〕杭州湾跨海大桥建设中的多元投资主体

（一）杭州湾大桥的基本情况简介

杭州湾跨海大桥（宁波到嘉兴），它北起浙江嘉兴海盐郑家埭，跨越杭州湾海面到南面滩涂，止于慈溪水路湾，全长36公里，其中桥长35.7公里，桥宽33米。2003年11月破土动工，2007年6月全线贯通，2008年5月1日正式通车。

杭州湾跨海大桥按照双向六车道设计，规划日通车量8万辆，设计时速100公里/小时，两岸引线设计时速120公里/小时，设计使用寿命100年。大桥设南北两个航道，其中北航道主跨448米的钻石型双塔双索面钢箱斜拉桥，通航标准35000吨级轮船；南航道主跨318米的A型单塔双索面钢箱斜拉桥，通航标准3000吨级轮船。其余引桥采用30米至80米不等的预应力混凝土连续箱梁结构。

大桥桥形借鉴西湖苏堤，似长桥卧波，S型长桥不仅高低起伏，而且在平面上也蜿蜒转折、曲直有致，如一条游动的长龙，既有利于行车安全，又使桥身有一种韵律之美。南北分别呈钻石型和A字形的两座高塔极有特色，这样的结构不仅最稳定，抗风力强，而且形成桥塔从海平面直刺蓝天的傲人雄姿。

（二）项目建设资金概算和投资主体

1.投资者

杭州湾跨海大桥的桥身建设总投资概算为118亿元，其中，35%的资金作为资本金，其余的70亿元全部向银行贷款，在全部的银行贷款中，国家开发银行贷款40亿元，中国工商银行20元，中国银行和浦发银行各5亿元（参见图7.1）。

图7.1杭州湾跨海大桥建设项目银行贷款构成

在资本金中，宁波方面出资占90% ， 兴方面出资占10%，共同组建宁波杭州湾大桥投资开发有限公司。从资本属性来看，杭州湾大桥投资开发有限公司的股份中，国有股份占49.74%（包括国有的宁波交通投资开发有限公司和嘉兴高速公路有限公司），民资股份占50.26%，其中包括：宋城集团（占17.3%）、慈溪建桥投资有限公司（占12.83%）、雅戈尔集团（占4.5%）等，共有17家民营企业参与。

杭州湾跨海大桥指挥部还与多家保险公司签订了一份价值90亿元的保险合同，为大桥建设过程中可能出现的因不可杭拒因素及意外灾害造成的损失买单。

2.预测的投资回报

以1类车为计算标准，每辆车收费55元。按照预测，建成后的2008年底，每日车流量是44800辆，2015年达到79900辆。大桥内部收益率在税前和税后分别可达8.03%和10.1%，投资回收期税前为11.9年，税后为14.2年，而大桥的收费期将长达30年之久。

当然，大桥的收益还存在着许多不确定因素。最影响投资决策的因素是，桥梁和桥梁之间以及桥梁和高速公路的竞争，将可能导致投资收益的下降。

（三）民营企业参与大桥建设项目的动机

1.大桥建设对企业发展的推动作用

（1）较高的投资回报率。按照设计时的测算，大桥的投资回报率高达12%—15%，这是吸引民营资本介入的最大动因。除了过桥费这块的收益外，大桥建成通车后形成的“大桥经济”——加油、车辆维修、餐饮以及与上海直接连通带来的周边土地增值、就业增加、商机增多等都可以给投资者带来更加长远和丰厚的回报。当然，高达几亿甚至几十亿的投资，长达14年的回报期，也使得一些民营企业调整了原来的投资战略。如雅戈尔集团考虑到投资过大和回报周期较长之间的矛盾，在最终出资时决定将投资额由原来设想的45%，减少到4.5%。

（2）品牌效应。杭州湾跨海大桥本身具有的巨大影响力，也是吸引众多民营企业参与投资的重要原因。参与大桥投资的民营企业崇尚的是一种“百年企业”“长线投资”的理念，投资回报固然是投资者加以考虑的不可或缺的重要因素，但是，是否具有品牌战略眼光更是企业能否保持长期发展的关健。

2.民营资本的参与对大桥建设的意义

第一，广泛吸引社会投资，有利于筹集建设所需资金；第二，多元投资主体参与，有利于形成良好的治理结构；第三，民企参与投资，有利于引入高效的建设管理机制；第四，多渠道投资来源，有利于分散投资风险。

杭州湾跨海大桥建设中多元主体共同投资，尤其是民营资本在大桥建设开发公司总股份中所占比例超过50%，这是我国大型公共项目建设中的一次突破性尝试，具有重要的破冰意义。 当然，也面临新的不确定性。就在大桥建设施工进入关键阶段时，一些民营企业出于各方面因素考虑提出撤资，这与民营企业对投资回报的疑虑有关。在杭州湾跨海大桥上游50公里处，绍兴到嘉兴的跨杭州湾2005年开工兴建，一旦建成投入使用，会产生车辆分流的功效，一些民营企业担心由此会导致投资收益下降，同时，也与民营企业遭遇经营困难的原因有关。经过艰苦的谈判，一些民营资本转让不同数量的股份，其中宋城集团全部退出，这些股份最终转让给属于央企的中钢建设公司。在完成这次转让后，杭州湾大桥建设开发公司的总股份中，国有股份所占比例上升到70.62%，民资股份所占比例下降到29.38%。这一波折拖延了杭州湾跨海大桥的建设进度。

案例资料来源：本书作者根据相关报道整理而成。

案例思考题：

（1）民营企业投资参与公共工程项目的主要动因是什么？

（2）民营企业参与投资对公共工程项目建设带来什么影响？

（3）民营企业参与投资公共工程项目面临的障碍有哪些？