甘南州林权抵押贷款政策推广情况的调查

甘南州林权抵押贷款政策推广情况的调查

全州集体林权制度改革工作启动以来，人民银行甘南州中心支行积极贯彻落实中央、省、州关于推进集体林权制度改革的政策精神，通过加强窗口指导，积极引导全州金融机构做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作，为全州集体林改工作的顺利推进提供了较好的金融支持。

一、政策背景

推进集体林权制度改革，是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是农村土地经营制度的重大创新和发展。2008年，中共中央、国务院印发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)，《意见》指出:用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。同时，提出要发挥金融在林业发展和林权制度改革中的积极作用，积极开展林权抵押贷款发放工作。2009年，中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局印发《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》(银发〔2009〕170号)。

2008年10月，甘肃省集体林权制度改革在合水、泾川等7县区先行试点，印发了《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》、《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省全面推进集体林权制度改革工作方案〉的通知》(省委发〔2008〕41号)。为了全面做好甘肃省集体林权制度改革和林业发展金融服务工作，省政府办公厅批转了人行兰州中心支行等部门《关于全面做好甘肃省集体林权制度改革和林业发展金融服务工作实施意见的通知》(甘政办发〔2009〕234号)。2012年7月，中国人民银行兰州中心支行、甘肃省财政厅、甘肃省林业厅、中国银行业监督管理委员会甘肃监管局印发了《甘肃省林权抵押贷款管理暂行办法》(兰银发〔2012〕135号)，积极引导金融机构发放林权抵押贷款。

甘南州按照《甘肃省委、省政府关于贯彻落实中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见的实施意见》，成立了全州集体林权制度改革领导小组，于2008年10月正式启动了全州集体林权制度改革。2009年3月在舟曲、碌曲两县开展了试点工作，2009年5月制定印发了《关于全面推进甘南州集体林权制度改革的贯彻意见》和《甘南州集体林权制度改革试点方案》。全州集体林权制度改革按照动员部署、宣传培训、制订方案、勘界颁证的程序，于2009年11月全面开展。

二、甘南州林权改革基本情况

甘南州是全国九大重点林区之一，是甘肃乃至西北最大的天然林区。甘南气候多样，植被良好。有林地2580万亩，占全省森林资源总面积的30%，蓄积量占全省的45%。截至目前，甘南州林权制度改革主体改革工作任务全面完成。全州纳入改革的集体林地332.84万亩，涉及8县市90个乡(镇、街道办)、534个行政村、1970个村民小组、7.63万户、36.02万人。共完成勘界确权332.84万亩，占应改林地面积的100%，其中家庭承包经营325.81万亩，家庭承包经营率达到97.9%，集体股份经营0.8万亩，集体统一经营5.94万亩，联户承包经营0.29万亩;签订合同面积332.84万亩，签订合同7.95万份;完成林权颁证面积332.84万亩，颁发林权证6.99万份，7.15万户农牧户拿到了林权证，颁证率达到100%。集体林权制度改革已全面进入综合配套改革阶段。通过集体林权制度改革，让28万农民获得重要的生产资料，对于稳定和完善农村基本经营制度、促进农民就业、增加农民收入、建设社会主义新农村具有十分重要的作用。

三、林权抵押贷款政策落实情况

甘南州全金融机构林业贷款余额增速

中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局联合颁布了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》(银发〔2009〕170号)，指出:要切实加大对林业发展的有效信贷投入，根据条件积极开展林权抵押贷款，贷款期限不超过10年，利率不超过基准利率的1.3倍。根据文件精神，2010年和2012年人民银行甘南州中心支行先后分别制定了《金融支持甘南州集体林权制度改革的实施意见》、《关于金融支持甘南州林业发展和集体林权制度综合配套改革的实施意见》，指导金融机构根据林权制度改革进度和林业发展需要，积极发放林业贷款和林权抵押贷款，加强金融支持林权制度改革工作。

截至2012年6月末，全州金融机构发放林业贷款余额3922万元，其中:林权抵押贷款有一笔，即建设银行甘南分行发放给合作市当周旅游开发有限责任公司的800万元流动资金贷款，该公司主要经营云杉苗的培育和销售。由于公司信用良好，能够提供有效抵押担保，到期按时还款后，2012年2月27日，建行向该公司再次发放了800万元贷款，期限1年，年利率为6.969%，上浮仅6%。其余的林业贷款都是农村信用社、农行发放给农户和私营企业用于林业生产的个人经营性贷款。

四、金融支持林业发展及开办林权抵押贷款中存在的问题

(一)林业建设项目少而小，林区群众依林增收难，金融支持缺少切入点

一是由于甘南州林权制度主体改革基本完成，农户对林权证抵押融资的作用还不太了解，且金融机构对林权证的评估登记等持观望态度，影响了林权抵押贷款业务的大规模开展。二是在森林旅游、经济林果、高原花卉、种苗生产和林副产品开发利用等方面，国家、省上对甘南安排的项目和投资很少，难以有效带动林业经济快速、规模化发展，农牧民群众依林增收创收难。三是纳入国家和省级森林生态效益补偿范围内的公益林面积少，大量未获补偿的公益林地仅靠林业部门和当地群众义务管护，农牧民群众从中得不到报酬，发展条件落后。四是缺乏重大林业建设项目的支撑，涉林企业发展缓慢，难以依托林业大项目和大企业的建设带动林区大发展，影响了金融机构的支持。

专栏:林权抵押贷款政策

林权抵押贷款是指借款人以其依法有权处分的林权作抵押物向银行业金融机构申请借款的行为。在抵押权存续期间，抵押人不得转移和转让抵押林权，借款人到期不能偿还贷款本息，贷款人有权依法处置其抵押物(林权抵押贷款主要是以森林、林木的所有权(或使用权)、林地的使用权，作为抵押物向金融机构借款，林权抵押贷款利率不超过基准利率的1.3倍)。

(二)林业资金投入结构不合理，资金来源存在巨大缺口

现阶段林业资金的投入主体以财政投入为主，外资和社会资本投入的比重明显偏小。一方面，林业经营主体由于难以达到信贷条件融资渠道单一，面临融资困境，仅依靠经营主体自身积累进行再投资来促进林业产业发展是不现实的。另一方面，社会投资者因为对林业经营特征和产业政策了解不足，在难以准确判断林业投资收益与风险水平，以及缺乏有效保障收益的投资方式情况下对林业投资只能是望而却步。

(三)林业保险发展滞后，林业抵御风险能力弱，金融支持林业发展的保障不够

一是林木在漫长的生产周期里，既易受到火、风、雪、水、病虫害等自然灾害袭击，又易遭到乱砍滥伐、毁林开荒等人为破坏，林农还面临着市场销售、自身条件等诸多不确定性因素影响。二是林业保险发展十分缓慢。由于林业保险经营效率较差，目前全州各保险公司暂未开展此项保险。从调查情况来看，即使开展了林业保险业务，由于林农的收入偏低、保险意识薄弱，投保率估计也不会高。三是金融机构开展林业金融服务的积极性不高，且贷后管理较难、成本较高。林业属于一种特殊产业，存在一定不可抵抗因素，因此以林权作为抵押，抵押物贷后管理难度非常大，而且林木资产目前尚不能参加保险，如何保证抵押林地在抵押期间保值、增值尤为重要，某种程度上也限制林业贷款业务的开展。

(四)配套政策不完善，林改后续工作发展困难，金融支持的风险较高

目前，林改工作正处于主体改革向配套改革的转轨阶段，林权制度改革配套政策建设滞后，一些相关配套政策未出台，抑制了金融机构开展林权抵押贷款的积极性。一方面，由于资金短缺，群众对配套改革的积极性不高。大部分荒山荒坡林地条件较差，气候又比较干旱，林木栽植后成活难、保存难、生长成材慢，承包到户后还需要自己投入一定的人力和财力，投资期限长、风险大，经济效益小，群众发展林业产业的积极性未调动起来。另一方面，在林改配套工作未完成前，金融机构存在观望心理，对未来的不确定因素考虑较多，想尽量回避林业产业，降低经营风险。

(五)林农群众利用林业致富的认识还不到位，利用金融支持林业发展的意识不强

一方面，于全州林区农牧民文化水平有限，信息环境闭塞，加之政府部门和金融机构的宣传力度不够等多种因素影响，广大林农群众对利用林权证向银行机构进行抵押贷款的政策理解不够。另一方面，银行机构在考虑风险时，会对林权抵押贷款要求进行再担保，从而提高了林权抵押贷款的门槛，抵押贷款政策某种程度上并未真正落到实处。

五、进一步做好林业金融服务工作的政策建议

(一)以改善林区民生为重点，切实加强林业发展保障体系建设

政府相关部门应抢抓历史机遇，充分用好用活政策，大力实施林区道路、饮水、供电、通讯等基础设施建设，加大国有林场危旧房改造力度。积极开展林区农牧民专业技能培训和林业干部职工轮训，提高林业生产水平和现代林业管理水平。设置公益性生态管护岗位，聘用当地群众组建护林防火和湿地保护协管队伍，群防群治，提高林业生态保护成效。争取解决林区群众以煤以电代薪补贴和国有林场事业费补贴、职工社会保险补助等突出问题，妥善解决林业企业金融机构贷款等历史遗留问题，切实加快改善林区民生，建立健全稳固的林业发展保障体系，通过推动林业的规模化和产业化发展，来提高金融机构加大金融支持林业发展的积极性和可操作性。

(二)建立地方公益林补偿基金，深化集体林权制度配套改革

在完成主体改革工作的基础上，围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，积极开展“五项制度、一个体系建设”，组建县级林业综合服务机构，落实国家公益林生态效益补偿资金，建立地方公益林生态效益补偿基金制度，开展政策性森林保险，促进林业专业合作社发展，扶持林业产业发展，切实解决分林到户后兴林富民的问题。

(三)鼓励跨行业民间投资，大力发展非公有制林业

鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。鼓励和扶持有能力的职工、城镇居民、科技人员、私营企业主、国内外投资者、企事业单位和机关团体的干部职工投资发展公益林、商品林和种苗生产、野生动物驯养繁育、森林生态旅游、林区综合开发，进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有谁受益”的政策，大力发展非公有制林业。

(四)林业部门要积极主动地配合财政、金融、保险等部门开展工作

一是主动和财政、金融和保险等部门沟通，通力协作，建立双向工作进度调度机制，及时沟通交流林权制度改革情况，协调解决林权抵押贷款办理过程中出现的问题，为顺利推进林权抵押贷款提供保障。二是加大对林业投融资制度的扶持力度。林业部门要积极配合金融部门研究制定林权抵押贷款管理办法，整合有关林业建设项目和发展资金，加大对林业经济发展的投入。三是注重优化金融保险服务环境，为金融保险支持集体林权制度改革创造更好的条件。林业部门要在林木收储中心建设、“一确认、两承诺”制度建设(确认林地林木权属、承诺在抵押期间不允许流转、不允许林木采伐)、林权流转体系建设等方面下工夫，为完善林业投融资环境，有效防范信贷风险，促进林权抵押贷款持续健康发展，为金融部门支持林业发展提供有效的市场保障。四是财政部部门对林权抵押贷款、森林保险等进行财政补贴，地税部门要对林农销售自产农产品，免征增值税，全方位地支持林业产业健康快速发展。

(五)创新贷款方式，为林业发展提供多方位金融服务

金融机构要积极探索金融支持林权制度改革的有效途径，加强与林业部门的沟通协作，加快林权贷款信贷产品创新步伐，及时满足林农生产资金需求。一是适应林业生产周期，适当放宽贷款期限。在保证风险可控的前提下，加强贷前审核，结合林农的信用状况、还款能力、抵押林木的生长情况等实际，科学合理的设置贷款期限，满足市场的多元化需求。对于信用记录良好、资金实力雄厚并且抵押林木经济效益前景看好的贷款申请，可适当放宽贷款期限为5－10年。二是降低林农负担，促进农民增收。增强贷款定价能力，对贷款实行科学分类、区别对待、合理定价，科学调整贷款利率优惠水平，降低林农负担。三是减少双重抵押情况、适当降低贷款利率，减轻涉林企业的融资压力。