甘南草原生态保护和牧区经济良性循环发展研究

甘南草原生态保护和牧区经济良性循环发展研究

人民银行甘南州中心支行　何子杰　严小军

2011年6月1日，国务院出台了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，提出我国将树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，采取更加有力的政策措施，支持牧区经济社会又好又快发展。甘南州是甘肃省乃至全国的主要牧区之一，畜牧业是全州的支柱产业，同时甘南州又是长江、黄河的水源涵养区，在涵养和补给黄河水源、调节气候、保持水土、维护生物多样性方面具有十分重要的特殊功能和生态地位。本文结合辖区实际，通过深入开展调查研究，就如何贯彻落实好《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(国发〔2011〕17号)，有效解决草场开发利用和保护生态的矛盾，提高综合开发水平，最终实现甘南草原牧区生态经济良性循环进行了深入分析，提出了相应的对策建议。

一、甘南草原开发和生态保护的状况

甘南州天然草场面积4084万亩，占全州土地总面积的70.28%，理论载畜能力为620万个羊单位，80%的天然草场连片集中，自然载畜力高、耐牧性强，是全国“五大牧区”之一，被专家誉为“亚洲第一天然牧场”。改革开放以来，甘南牧区先后实行了牲畜承包制度和草畜双承包责任制，解放了生产力，极大地调动了广大牧民群众发展畜牧业的积极性。经过多年的发展，甘南州纯牧区天然草场严重超载，畜牧业生产总量已经饱和，而且由于气候的限制，漫长的冬春季牲畜饲草料严重短缺，始终摆脱不了“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”恶性循环的怪圈。为了促进畜牧业健康持续发展，甘南州在认真分析气候条件、资源特色和产业优势的基础上，统筹牧区、农区和半农半牧区经济社会协调发展和比较优势，于2004年在全国牧区率先提出了以“牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲”为主要内容的“农牧互补”发展战略，合理调整农牧业布局和结构，充分利用农区和半牧区丰富的饲草料资源优势，实现牧区、农区、半农半牧区三大生态类型之间资源优势的互补。2008年以来，在总结“农牧互补”经验的基础上，提出了“一特四化”战略措施，旨在通过深入实施农牧互补战略，把以牦牛、藏羊为主的高原特色生态畜牧业培育成全州的战略性主导产业，大力推进专业化布局、产业化经营、标准化生产、技能化培训，促进畜牧业跨越式发展。2010年末，全州各类牲畜存栏396.14万头(只)，总增119.45万头(只)，出栏146.79万头(只)，商品畜125.75万头(只)，各类牲畜总增率、出栏率、商品率分别为30.05%、36.93%、31.64%。全州肉类产量56192吨，牛奶产量83912吨，羊毛产量2260吨。

甘南州是黄河重要的水源涵养和补给区，黄河上游重要的生态屏障，具有重要的水源涵养补给、水土保持、维持生物多样性、调节区域气候等功能，特别是水源涵养和补给功能，被称为黄河的“蓄水池”，在维系黄河流域水资源和生态安全方面具有不可替代的作用。由于长期的草原开发利用，甘南天然草场严重超载过牧，加之滥挖虫草、开发矿产、气候干旱逐年增强等因素，从20世纪80年代开始，全州草原的退化、沙化和盐碱化的“三化”现象日益加剧，严重威胁着黄河首曲湿地的“蓄水池功能”，导致湿地生态系统萎缩，加剧了黄河上游的环境恶化。为缓解草场压力、改善牧区生产生活条件和保护草原生态，自2004年开始，甘南州实施以工代赈易地扶贫搬迁试点工程，实行易地搬迁定居和生态移民。为保护甘南黄河湿地，2007年底国家发改委批准了《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》，总投资44.51亿元，对甘南黄河重要水源补给生态功能区实施全面的生态保护与建设。2009年底国务院批复实施的《甘肃省循环经济总体规划》指出，甘南州通过全面封禁保护、退牧还草、人工种草等综合治理措施，实现草畜平衡，恢复林草植被，增强水源涵养功能，提高水源补给能力，为黄河流域的可持续发展提供强有力的生态安全保障，加快发展生态畜牧业和高原特色农业，建立甘南、临夏和陇南生态循环经济基地。从2011年起，甘南州全面实施财政部、农业部草原生态保护补助奖励机制，推动草原生态加快恢复和草原畜牧业生产方式转变，促进牧民持续增收。

二、目前甘南草原开发利用和生态保护中存在的问题

(一)经济社会和生态保护尚不能协调发展

1．气候变化是草原生态退化的自然诱发因素。据气象资料显示，甘南黄河首曲大部分区域降水量年际变化呈下降趋势，气温年际变化呈上升趋势，增温速度均大于全国增温速度。草地年干燥指数呈显著上升趋势，20世纪80年代末至2010年明显趋于干旱化。气候暖干化的发展趋势，不可避免地引起植被退化、冻土和冻土环境退化以及荒漠化等现象。

2．粗放的生产生活方式致使草原综合效益较低。甘南牧区地处偏远、贫困地区，自然条件严酷，地方经济发展滞后，加之受传统思想的影响，大多数牧民群众基本上以游牧生产、生活方式为主。受特定的高寒多灾环境和滞后的社会条件的限制，甘南州畜牧业基础仍然十分薄弱，产业化经营程度不高，综合效益较低，牲畜出栏率、商品率低始终成为制约牧民增收的主要因素之一，资源优势还没有真正转化成经济优势。

3．规划措施存在缺陷造成新的生态破坏。甘南州实施的以工代赈易地扶贫搬迁试点工程和《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》，都对游牧民实施定居，进行生态移民。生态移民要有科学合理的规划，但多数地方生态移民只是从生态最为薄弱的甲区，移到环境同样较差的乙区，未能建立起新的生态保护机制。一些地方采用“围封转移”的策略，把严重退化或已经失去人畜生存条件的地方封起来，把牧民相对集中地转移到水资源及土地资源较好的地方。这种近距离的“生态转移”，由于要通过打井灌溉种植牧草、实行圈养、水源开采等新的生活方式，又造成新的生态破坏。

4．循环经济意识淡薄使发展草原绿色生产链步履维艰。甘南州牧区群众思想观念普遍落后，循环经济意识淡薄，对发展循环经济的主动性和积极性普遍不高。从生态环境来看，虽然甘南近年来逐步实施了黄河重要水源补给区生态保护与建设等项目，但是生态保护效果不明显，制约了循环经济发展。从草原矿产资源开发来看，全州采矿业普遍存在资源勘探程度低，资源利用方式粗放，矿山布局不尽合理等问题。甘南自身资源转化利用率低，资源输出中又造成资源价值隐形转移，国家虽赋予当地享受生态保护权益但资源转移补偿严重不足，发展循环经济构建草原绿色生产链仍很困难。

5．特色生态旅游挖掘不深未形成新的经济增长点。近年来甘南州对旅游产业和项目的开发集中在以藏传佛教寺院群、冶力关自然风景区、桑科草原民族文化、腊子口红色旅游为主线的旅游项目上，对特色生态旅游规划欠缺。随着经济社会的发展，人们对旅游的方式已不只局限在景区、景点的参团旅游上，时下户外自驾游、越野探险游、摄影采风游等特色生态旅游项目日趋火爆，甘南州草原景观集高原、草场、峡谷、冰川、森林、湿地等为一体，旅游整体可观性强，部分旅游资源在全省乃至全国都独树一帜，但由于缺少科学的规划，挖掘力度不深，尚没有产生出丰厚的经济回报。

(二)财政金融投融资机制尚不能满足草原开发和生态保护的需要

1．金融机构体系不健全，牧区金融服务不足。目前甘南州尚有29个乡镇没有金融机构网点，成为“金融服务空白区”，占全州乡镇总数的33.7%。特别是在一些偏远的牧区，由于没有金融机构，当地牧民办理业务要到几十公里以外的乡镇或县城，无法得到便捷的金融服务。金融服务的缺失，给牧区经济发展造成了一定的障碍，不利于提高草原的综合开发利用水平和生态补偿资金的拨付。

2．货币政策相对趋紧，与甘南草产业信贷需求存在矛盾。2011年实施稳健的货币政策以来，从信贷供给看，要求信贷增长从刺激经济增长的非常态回归到常态，这一过程必然伴随着适度信贷收缩;而从信贷需求看，甘南州要实现畜牧业跨越式发展，切实保护和建设好高原生态环境，信贷需求仍然旺盛。对甘南草原进行综合开发利用和生态保护，除了获得国家财政资金支持外，还需要大量信贷资金的支持，信贷需求扩张动力依然较强，在稳健的货币政策调控背景下，全州信贷投放总量与支持草产业发展特别是畜牧加工企业和农牧民的贷款需求之间还存在一定的矛盾。

3．申贷主体条件不足，全州金融资源利用率偏低。近年来，由于甘南州自然条件差，经济基础薄弱，财政资金及地方政策对信贷资金的“撬动”作用发挥困难，加之当前信贷营销多以传统模式为主，信贷投放受到管理体制一定程度的限制，致使信贷创新不足，“贷款难”和“难贷款”的问题仍然突出。

4．信贷资源比较集中，信贷结构亟待优化。近年来，全州金融机构积极贯彻落实国家支持藏区政策，围绕全州经济发展目标，加大了信贷营销力度，努力增加贷款投放，但受甘南经济总量较小、产业结构单一和可贷项目资源相对较少的制约，交通、电力等基础设施建设和水电、制造行业均被各行列入信贷支持的重点，在贷款的地域和期限上相对集中，而对收益较小风险较大的畜牧业贷款相对谨慎，金额较小。全州金融机构“贷大、贷长、贷集中”等长期结构性问题突出，加大了信贷结构调整和银行经营管理的双重压力。

5．市场化程度较低，中介服务组织十分缺乏。甘南州目前缺乏会计、审计、资产评估等中介服务机构，市场体系不健全，无法开展资信评估、市场认证、会计事务等中介服务，制约了融资环境的改善。2010年甘南州虽成立了专门的畜牧业担保公司，但规模较小，担保基金不足，担保能力不强，其他各县大部分没有担保公司。在广大牧区中介组织更是缺乏，并且无成规模的牧民专业合作组织，无信用担保机构，缺少担保抵押品，缺少风险补偿机制，融资担保更难实现。同时，由于甘南州有关部门中介服务收费较高，既抑制了畜牧加工企业和牧民的信贷需求，又加重了借款人的融资成本负担。

三、促进甘南草原生态保护和牧区经济良性循环发展的建议

(一)促进草原生态保护和牧区经济社会协调发展

1．从建设“生态文明”的高度重新认识草原。按照《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》精神，树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，不断加大工作力度，强化扶持政策，创新体制机制，进一步加强草原生态保护与建设，努力推动牧区发展实现新跨越。

2．建立生态移民与草原保护相结合的多元化保护模式。以生态移民、牧民定居为先导，切实推行围栏圈养、畜种改良、人工种草，在生态环境恶化地区实行永久性禁牧、季节性休牧、划区轮牧等措施，减轻对定居牧场的压力。通过建立长期、稳定的草场流转制度及有效的草场经营进入、退出机制，促进产业转型，发展高效生态型畜牧业，提高牧民收入。

3．落实草原生态保护补奖政策。在落实好国家草原生态保护补助奖励措施的同时，地方政府要在税收、信贷、财政补贴等方面提供更加优惠的政策，在技术、市场等方面提供优质服务，确保草原生态补偿机制的整体性、综合性和可持续性，由限期补贴向建立补贴长效机制转变，建立中央、地方、社会和牧民共建的草原生态补偿长效机制。

4．发展生态产业链进一步提高草原综合效益。按照创建知识密集型产业的要求，支持各类企业开发新产品，建立并延伸生态产业链，提高草原资源利用效益与效率，促进草原畜牧业从粗放型向质量效益型转变，培育一批与草原生态建设结合紧密、具有市场竞争力、科技开发能力、精深加工生产能力、辐射带动能力的优势项目和龙头企业。

5．发展新型能源实现草原双倍效益。积极发展风电、太阳能发电等清洁能源，探索牦牛污粪等生物质能发电。发挥自身优势，积极发展低碳经济，探索并参与国际碳交易，通过与碳减排指标国家的合作，既可以植树种草，保护草原生态，积极发展草产业，增加绿色土地面积，又可以通过碳交易，让全州的绿色资源实现双倍效益。

(二)建立高效的草原生态保护和牧区经济发展投融资机制

1．进一步完善金融组织体系，不断提高金融服务水平。建议地方政府对在金融服务空白乡镇设置物理网点的金融机构进行财政补贴，资助其建设营业场所，努力消除牧区金融服务空白乡镇，并主导组建村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构，弥补牧区金融服务的不足，建立多层次的牧区金融服务体系，让牧民充分享受便捷的金融服务。

2．加大财政转移支付力度，发挥财政资金杠杆作用。针对目前地方财政困难的实际，国家应进一步加大财政转移支付力度，以缩小区域人均可用财力差距，促进区域基本公共服务均等化和牧民实际生活水平同步提高。通过发挥财政资金“撬动”金融资金的杠杆作用，把财政的公平职能和金融效益原则结合起来共同促进牧区经济社会发展。

3．争取区域优惠金融政策，加大信贷配套资金投入。建议由地方政府出面，依托自治条例，制定符合甘南牧区发展的政策措施，向上级逐级申请优惠金融政策。当前各金融机构要找准落实稳健货币政策与支持甘南牧区发展的契合点，用足、用活、用好中央支持藏区和牧区的各项金融政策，加大对“三农”、生态旅游、生态保护等方面的信贷支持。

4．建立涉农贷款风险补偿机制，增强金融机构放贷积极性。建立中央和省级财政草原保护和建设基金制度，专门为草原生态保护建设中的草产业和牧民贷款提供担保，按照一定比例对贷款损失进行补偿。建立健全牧业保险制度，增强牧业生产抵御自然灾害或不可抗力的能力，保险费由中央和省级财政补贴。

5．促进各类中介组织健康发展，为金融机构加大信贷投入创造条件。进一步发展各类中介服务组织，鼓励会计、审计、资产评估等中介服务机构的设立，完善资信评估、市场认证、会计事务等中介服务，促进金融机构加大信贷投入。鼓励和支持发展各种形式的牧民专业合作组织，推进适度规模经营，提高草原畜牧业组织化程度，切实提升牧民承贷能力。