生态视角下的甘南藏族自治州小水电开发探析

生态视角下的甘南藏族自治州小水电开发探析

人民银行甘南州中心支行　梁密祥　严　瑞

近年来，小水电站因其投资小、风险低、效益稳、运营成本比较低，在国家各种优惠政策的鼓励下，全国掀起了一股投资建设小水电站的热潮。与此同时，部分小水电站的无序建设也引发了一定的生态问题，水电建设和生态保护之间形成了两大对立阵营，尤其近期央视经济频道对甘南州白龙江流域小水电的无序开发问题进行了集中报道，引起了社会的极大关注，使小水电开发再次成为公众议论的焦点。解决“水流困局”，开发还是保护，这是一个值得深入探讨的问题。本文通过对近年来甘南州小水电开发的分析，从生态保护为先，从完善制度入手，通过加强监督和管理，银行信贷谨慎支持等方面就合理有序开发小水电提出相关建议。

一、甘南州小水电开发的总体情况

甘南州地处甘肃省西南部，介于甘、青、川三省交会的青藏高原东北边缘地带，境内丰富的降水、广阔茂密的森林和草原孕育了黄河、洮河、大夏河、白龙江“一江三河”及120余条支流，自产水量约为101.1亿立方米，入境水总量约为153亿立方米，总水量达到254.1亿立方米，水能资源理论蕴藏量361万千瓦，技术可开发量215万千瓦，约占甘肃省水能资源的1/4，是甘肃省水能资源富集区。

自1953年建州以来，甘南州水电资源陆续得以开发，其开发过程大体可分为三个阶段。第一个阶段是1953年建州至1978年的初步开发阶段。受当时技术力量、设备水平等条件的限制和制约，开发的水电站主要以微小型为主，装机容量规模普遍在1000千瓦以下，绝大多数水电站建成后达不到设计发电能力，生产力水平低下，电网建设还十分落后，孤立运行，就近上网，电站生产经营举步维艰，处于亏损和基本微利的状况。第二个阶段是1979年至2001年的“分散式”开发阶段。开发业主在流域规划不十分完善的情况下，选择了流域内开发条件最好的项目独立开发，水电站规模相对较大，装机容量在1万千瓦左右，由于缺乏整体规划，当时的水电开发没有实现水资源的合理配置，造成了资源的浪费。第三阶段是2002年以后的整体开发阶段。这一阶段是甘南州水电的大开发、大发展的一个重要时期，上世纪末，甘南州委、州政府相继提出了“以水电开发为先导，带动全州经济发展”、“以水兴电、以电兴州，以电促工”以及“水电业实现跨越式发展”的思路，加大招商引资力度，带动了全州水电资源的快速开发，形成了流域梯级开发的态势。

近年来，在甘南州委确定的将水电和旅游业列为跨越式发展的两大“龙头”和支柱产业战略指引下，通过政府引导、政策扶持、市场运作、多元投资等方式，不断加快水能资源开发步伐。目前全州建成水电站165座，装机容量101万千瓦，已建和在建水电站装机容量188万千瓦，占技术可开发量215万千瓦的87.44%，小水电站年发电量达到27.43亿千瓦时，水电站固定资产占全州年均固定资产的12%左右，水电站年均上缴税金8600万元左右。

甘南水电业的大开发，大发展，带动了全州经济社会的快速发展。一是加快了资源优势向经济优势转变的步伐。2006年、2007年、2008年、2009年、2010年水电投资分别占全州固定资产投资的36%、48%、52.97%、12.1%和12%，上缴税金分别达到3600元、3800万元、4222万元、8581万元和8627万元。二是带动了相关产业的发展，延伸了产业链，拉动了水泥、铁合金、矿产、畜产品加工、旅游等相关产业的发展。三是在一定程度上改善和保护了生态环境。据测算，小水电年发电量约合3000万吨标准煤，其生态效果相当于免除7000万吨二氧化碳等温室气体及大量烟尘污水的排放。同时，开发小水电为农民生活用能和农业生产以电代柴提供了基本条件，解决了退耕还林区、退牧还草区、天然林保护区、自然保护区和水土流失治理区0.4万户农牧民生活燃料，每年可减少生活用薪木材20万立方米，对维护长江和黄河上游地区的水源涵养、生态补给和生态保护起到了一定作用。四是促进了全州电网的快速发展。由原来的孤立运行到全州110千伏电网等级联网，到目前已基本形成了以330千伏为主网架的输变电网络。五是推动了“三农”经济发展。水电站建设为当地农牧民就业拓宽了渠道，增加了收入。

二、甘南州小水电大开发中存在的问题

近年来，随着甘南州小水电的快速开发，水电业在带动全州经济社会发展的同时，也对流域的自然环境产生了不利影响，水电开发建设过程中的一些环境保护问题愈来愈引起社会和人民群众的关注。经济学家认为，未来区域经济的发展，水资源的数量和质量是决定性因素，称破坏水资源的发展是“失血的发展”，水电发展虽然可能带来短期收益，但长久来看，却不仅会产生生态问题，有损公众健康权、生命权，更会让地方经济失去基础，陷入发展的“贫血”。

(一)地方经济利益驱动使小水电开发“多、乱、滥”。水流的困局，在很大程度上是管理的困局。水电资源集中在经济相对落后的地区，“靠水吃水”的发展模式有其必然性，老百姓的脱贫动力以及地方干部的政绩考核体系，让水电建设成了保护与发展这对矛盾下的现实选择。近年来甘南州为了发展经济，大力招商引资开发小水电，增加地方财政收入，使小水电开发整体上过多，特别是白龙江流域更加明显。在大力开发的同时，有些地方为了招商引资，吸引开发商，随意降低准入条件，简化审批手续，默许投资商违反基建程序报批，出现“边建边报”、“未批先建”现象，导致水电开发的乱、滥。

(二)小水电过度开发引发生态危机。在地方政府的大力支持下，开发建设业主急功近利，“跑马圈河”，过度开发小水电，而对当地生态环境的保护意识不强，只注重立项报建审批，对水土保持方案、环境评价报告编报、审批不认真、不及时。而在当地政府来看，地方要发展、群众要致富，生态不能成为负担，利用水能、发展水电的大方向不能变，部分领导和部门法制观念不强，行政干预多，执法阻力大，致使执法力度不强。由于水电开发过程中不注重生态环境保护，乱采滥挖、乱堆乱放，污染水质，使甘南州河道水量锐减，水土流失加剧，河床干涸，鱼类濒临消失，河流水生态系统受到毁灭性破坏，引发生态危机。小水电开发虽然表现出良好的外部经济性，但内部经济性及自身利益却难以保障，缺乏可持续发展的机制。

(三)规划不当造成无序开发和新的生态破坏。职能部门对本地流域和河流水能规划滞后，对涉及环境保护与公共安全等问题不够重视，即使制订了规划也不遵循科学发展观要求，环评缺失，没有统筹考虑发电、生态保护等众多综合目标，造成小水电开发商抢占、滥占水能资源，对流域过度无序开发。由于小水电工程占地和水库淹没面积较小，移民人数少，使移民问题得不到重视，很多小水电根本没有编制移民生活和生产安置规划，仅采取简单的一次性经济补偿的方式安置，频繁造成新的生态破坏。移民安置与解决耕地的矛盾十分尖锐，库区移民或工程建设占用耕地受影响的群众，在陡坡上毁林开荒造地生产、生活，导致新的水土流失，使本来就很严重的自然生态问题更为恶化。

三、合理有序开发甘南州小水电的建议

“水电”是公认的绿色能源，同时，水利水电工程也有防洪、航运、旅游、养殖、供水等综合效益。国家鼓励合理开发和利用小水电资源的总方针是确定的，《可再生能源法》鼓励包括小水电在内的可再生能源的开发，对民资投资小水电以及小水电发展给予了许多优惠政策。同时，国家也加大了对无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”小水电站的查处力度。小水电建设要科学规划，正确引导，既要注重环境，又要有序发展。为了建设环境友好型小水电，应完善制度，加强管理，改进技术，在考虑当地水文特点、生态承受能力的基础上做好水电工程的规划和建设，更合理地利用现有水资源，引导小水电健康发展。

(一)小水电开发要以生态保护为前提。水不仅是生命之源，也是生产之要、生态之基、发展之本。以舟曲为例，小水电过度建设使江河断流，影响育林和农业生产，更使泥石流等灾害易发，发展面临饮鸩止渴的险境。按今年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，合理开发水能资源需要在保护生态的前提下进行，正确处理好小水电开发和生态保护的关系，充分发挥小水电的经济、生态综合效益。甘南州是长江、黄河的重要水源涵养区，在涵养和补给水源、调节气候、保持水土、维护生物多样性方面具有十分重要的特殊功能和生态地位，更要慎重开发小水电。

(二)小水电开发要合理有序适度。从我国水电政策的总体趋势看，水电是国民经济的基础产业，国家鼓励小水电发展的政策是明确的。通过制订实施科学管理体制，进一步建立完善小水电开发的程序和制度，采取切实措施来规范小水电开发秩序。要根据当地的水能资源条件和生态环境特点，适度开发，确保小水电的开发严格控制在自然生态系统的承载范围之内。同时，开发水电资源，必须重视流域规划，把水资源的开发利用与经济社会发展紧密联系起来，把水电开发与治理洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水资源保护等功能结合起来。

(三)切实做好小水电开发环境影响评价工作。在水能资源开发利用的同时，注意针对项目开发造成的生态环境问题，制定强有力的环保政策和措施，使项目开发对生态环境的影响减到最小，使受到破坏的环境尽快得到恢复。要严格按照国家水土保持法律法规规定，编制水土保持方案，落实水土流失综合防治措施，尽可能控制和减少项目建成造成的水土流失。依法加强对小水电站运营期间的监督管理，一旦发现破坏生态环境的违法行为，从严从快处理。

(四)小水电开发实行生态补偿机制。小水电建成后，表面上运行成本较低，但实际在一定程度上是以破坏生态环境为代价的。因此，国家和地方应按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，探索建立长效生态补偿机制，在小水电发电效益中提取一定资金用于长期生态修复和保护，体现出“谁污染、谁付费;谁治理、谁受益”，形成能源与环境发展良性循环的市场机制。同时，要按生态农业模式对移民的生产、生活做出安置和补偿，可让失地农民以其所出土地来入股电站分红。

(五)谨防过度投资领域盲目信贷引发金融风险。由于小水电站投资小、风险低、效益稳，运营成本比较低，也成了甘南州各金融机构争抢的优质项目和信贷支持的重点。长期以来，金融机构水电项目贷款一直占各项贷款余额的35%左右，居行业贷款首位。在加大对藏区经济社会发展特别是畜牧业发展支持力度的近几年，2011年7月末全州金融机构向小水电站发放的贷款余额仍高达26亿元，占各项贷款余额的31.33%，目前正在营销的还有近10亿元。贷款的地域和期限相对集中，信贷投放的同质化趋势加剧，金融机构“贷大、贷长、贷集中”的问题突出，金融风险集聚。因此，金融机构要加强对水电贷款的管理，对尚未通过各项审批手续的电站要慎重介入，对已发放贷款的使用要进行全程跟踪，及时掌握贷款的营运和使用效益情况，密切关注小水电开发的市场变化，及时化解水电贷款风险。